地方政府债务管理浅见

摘要：如何规范地方政府的债务风险管理、合理控制债务规模，使其在国民经济的发展过程中发挥积极作用已经成为一个值得关注的问题。为此本文阐述了我国地方债务的现状及存在的问题，分析其根源，并就如何建立地方政府管理体系提出了针对性的对策。

关键词：地方政府 债务 管理体系

地方政府债务近年来引起有关机构的关注，对地方政府债务风险中央及地方政府、金融机构、监管机构都从不同层面、不同方向进行评估，总体上来说我国地方政府债务目前风险仍是在可控范围内，但可控并不是没有风险。为此，吸取欧美等国债务危机的教训，采取必要措施加强政府债务管理，防范我国政府债务风险，十分必要。但在具体评估我国地方政府债务风险程度时，也要看到我国与欧美国家的不同之处。

本文将在阐述地方政府债务现状及存在问题的基础上，分析其债务管理出现问题的根源，并从宏观和微观层面对如何建立科学的债务管理体系提出了建议，以促进地方政府债务健康发展。

一、地方政府债务现状。

我国地方政府性债务到去年底大约12万亿，总体规模较大，其现状呈现以下特点：

1、占国内GDP比例较低，风险可控。从债务指标上看，我国包括中央政府债务和地方政府债务在内的政府债务余额占国内生产总值的比例不到50%，远低于发生债务危机的欧美国家。考虑到我国正处在经济快速增长期，政府财力增长也相应较快，政府还拥有较多的可变现资产，相对于目前的负债规模，政府总体上具有较强的偿债能力。随着各级政府和有关监管部门越来越重视对地方政府债务风险的防控，采取积极有效的措施化解部分地区和领域的债务风险，在我国出现政府性债务违约的可能性是不大的。

2、以公益事业投资为主，融资相对合理。从举债目的上看，我国地方政府性债务，特别是地方投融资平台公司形成的债务，主要用于各地城市基础设施、产业平台、教育文化产业等方面的建设。考虑到这些项目建设具有一次性投入规模大、投资回收期长、当代人投资后代人享用等特点，通过举债进行建设，当代人和后代人共同承担债务还本付息责任，可以更好地体现代际公平，克服当期建设资金不足的瓶颈制约，有利于加快完善基础设施和投资环境，促进经济社会发展，是一种合理的投融资建设行为。

3、形成的资产产生社会经济效益。从举债效果上看，政府举债建设形成了大量资产，相当部分资产具有长期的直接收益，一些没有直接收益的项目，也具有间接的经济效益或社会效益，对促进当地经济增长和政府财力的增长，都具有积极意义。

二、地方政府债务存在的问题。

地方政府债务从现阶段看，总体上还是良性的，但是也存在一些问题：

１、增长过快，规模较大。一些城市依托政府融资平台等方式过度举债已接近极限，债务率高达150%以上，个别县（市、区）的债务率甚至达到400%。

２、多头举债，渠道混乱。一些地方不仅政府借债，其下属部门、事业单位也各自借债，有的通过金融机构借款，也有政府担保的企业借款，还有向个人、单位集资的现象。

３、偿债责任不清。目前，许多地方的财政部门只管理由财政直接负责偿还的部分债务，而经过政府担保或变相担保由融资平台借入的债务，由于没有明确的法律规定，无法界定债务的责任主体，导致风险难以预警。

４、没有科学的管理体系，存在违约风险。中央有关部门对地方政府性债务管理没有统一的计算口径，无法反映地方各级政府的真实债务规模和结构，也就无法建立相应的预警体系。融资平台存在信贷违约风险或影响银行信贷安全，宏观经济运行受到影响，地方卖地冲动更强烈，掣肘房地产调控，从而影响政府威信和社会稳定。

三、导致地方性债务管理出现问题的根源分析。

1、体制因素导致地方政府大量举债。首先，我国特殊的官员选拔体制决定，对地方官员最重要的是获得上级政府的认可和提拔。一方面，以经济绩效特别是GDP增长指标来衡量地方政府工作的考核制度激发了政府官员发展地方经济的热情。另一方面，加大基础设施投资和通过招商引资增加固定资产投资是地方政府提高GDP增速的一贯做法。为达到上述目的，地方政府需要投入大量的建设资金。然而在我国现行的财税体制下，地方政府相对较弱的财政收入承担了大部分民生支出，地方政府的财权与事权严重不对等。在快速扩张的固定资产投资需求及建设资金存在大量缺口的情况下，大量举债就成为了地方政府必然的选择。

2、预算体制不透明，大部分政府性债务未纳入财政预算。经2011年全国地方政府债务审计发现，大部分地方政府性债务未纳入地方财政预算管理，只有地方政府的直接债务纳入预算，如由财政部的地方政府债券以及各种转贷资金。这样的财政预算体制，滋生出大量的隐性债务，造成地方政府无计划的盲目举债。

3、平台盈利能力较弱，渠道单一。经调查分析，大部分融资平台的主要业务是承接基础设施建设或无收益（微利）的公益事业，事实上承担了部分的政府职能。其主要收入来源多为地方财政补贴收入及土地出让收入。融资平台的还款过度的依赖土地出让收入，在土地市场行情出现下跌的情况下，土地出让收入的大量缩水将导致银行坏账激增。

4、金融改革不完善导致对政府债务投入量大。现行金融机构市场化改革不彻底，对地方政府债务的风险管控不严。为了配合国家“4万亿”经济刺激计划，金融机构不计风险的将资金大量的投入基础设施建设中去，对融资平台的偿债能力评估不到位。造成地方政府债务规模迅速扩大，存在大量的风险隐患。

四、建立我国地方政府债务管理体系。

虽然我国的地方政府债务风险仍是在可控范围内，但是，这并不意味着政府可以无节制地借债，而是要尽快建立我国的地方政府债务管理体系。目前地方政府性债务种类多、负担重、管理混乱，必须尽快解决。对此，从长远看，应进一步明晰各级政府之间的事权界限，通过分税制改革和规范化的转移支付制度，逐步使地方政府的财权与事权相统一。从短期看，应当通过立法赋予地方政府一定的债务权限，开通地方政府公开发债渠道，规范地方政府融资和偿债制度，明确地方政府性债务管理机构及其责任，提高地方财政及债务信息的透明度，建立符合我国国情的财政风险信用预警体系。如建立规范透明的地方政府融资渠道，并对地方政府债务进行监控和风险防范等。