建立农村社会保障体系的探讨

关键词：农村社会保障体系措施

农村社保是我国社保制度建设中最薄弱的环节，建立农村社会保障体系，对于扩大内需，拉动经济发展，解决“三农”问题，缓解城乡二元制社会经济结构造成的发展不平衡状况，转变农民养老、生育观念，全面建设小康社会都具有非常重要的意义。

一、农村社会保障制度有待完善

1、近年来，我国在城市中实施了一系列社会保障措施，城市居民最低生活保障工作得到了全面推进，但是，占人口较大比重的农村人口仍然身处社会保障的大门外。我国目前对农村困难群众的救助方式大多仍沿用传统的社会困难救济，主要是对农村中的五保户和因灾因病造成的困难户，实行定期和不定期的临时救济，这在一定程度上缓解了他们的生活困难，但这种救济方式也有许多弊端。一是由于各地财力状况参差不一，重视程度各异，造成救助资金沒有保障，不规范；二是救济制度不规范，混淆救济与扶贫之间的区别，不仅养“贫”而且养懒。

2、农村社会保障工作缺乏政策法律依据和严谨的操作管理程序，只有极少数的省份通过当地政府出台了有关保障管理办法，大部分地方难以将农村低保工作列入政府的近期目标管理之中，地方财政安排资金预算沒有依据。由于救济方式无法可依，无章可循，缺乏规范统一的操作规程，随意性大，在管理上缺乏制约机制，在资金管理和困难群众的审核、审批上无章可循，容易出现漏保现象，个别地方甚至出现占用、挪用救助资金的情况，给社会带来不应有的消极影响。

3、农村出现了老龄化等一些新情况和新问题，亟待妥善解决，寻找对策。目前，农村“家庭奉养、土地保障”为基础的传统养老模式，正在受到越来越大的冲击与挑战。家庭养老一直是中华民族几千年来的优良传统，自己养老和家庭养老是现阶段农村养老的两种主要形式，社区养老则非常薄弱，今后随着农村家庭养老格局解体、养老养小的矛盾加剧、无人照料老年人增多、孝道的调整力度减弱等问题产生，损害老年人现象等新情况必将增多。在这种自己养老的形式中，经济来源主要靠老人自身的劳动收入支撑和维持。劳动收入的多少依赖于劳动者的身体状况和劳动能力，因此，很大一部分农村老人的生活缺乏必要的保障。目前，农村人口结构发生了很大变化，家庭的保障功能将逐步弱化，势必增加个人需自己养老的比重，随着人口总数的增多、人均耕地的减少，农村人口对土地的可依赖程度也将逐步降低。随着农村经济的发展，解决养老问题就成了农民由温饱转向追求小康的自然需要。随着人口老龄化的到来及“养儿防老”的旧观念的改变，农村今后的养老问题除了需要村民自己有所准备外，最终还要靠政府予以妥善解决，这就须要靠政府的超前服务意识，做大量前期的服务工作。

4、立法不完善，建立农村社会保障体系缺少法律支持。农村中社会保障观点不强，长期以来形成的“养儿防老”思想在农村仍有相当的市场，农村推行社会保障体系在思想观念上有一定的难度。农村经济基础薄弱，尚未形成依靠科学技术为主要推动力的规模经济，再加上入世后对农业的冲击，给社会保障资金筹措带来很大的挑战。我国幅员辽阔，区域经济发展极不平衡，不同地区农村集体经济和农民个人的经济能力相差悬殊，同一地区的经济发展水平也不尽相同，这就增加了建立农村社会保障体系的实际操作难度系数。城乡二元社会结构带来的制度弊端，使农村社会保障的需要和城乡社会保障的衔接成为建立农村社会保障体系的难点。缺少农村社会保障的管理和监督体制，将影响社会保障资金在运行过程中的保值增值和安全可靠。

5、加入世贸组织对我国农村社会保障制度改革影响进一步加重。加入世贸组织对深化社会保障制度改革既提出了挑战。加入世贸组织后，就业压力就会增大、失业率可能上升、某些产业部门在日益国际化的激烈竞争中可能出现生存危机与效益下降等问题，这些都会在一定程度上给正在建立中的新型社会保障制度带来压力。

6、农村社保体系建设严重滞后。现行社会保障制度还存在不健全、欠规范等问题，农村社会保障制度就尚需更进一步改革与完善。农村社保体系建设严重滞后，农村社会保障水平低，是贫困人口难以稳定脱贫，农村难以全面奔向小康的主要原因，已经成为我国农村市场化改革的瓶颈，这一问题如果得不到有效地解决，必将严重障碍了农村经济的持续发展和农村社会的进步，影响农村乃至我国整体经济的运行状况及社会稳定，弱化各项改革措施的效果，不利于全面建设小康社会和加快推进现代化建设目标的实现。党的十六大确定了全面实现小康社会的目标，解决农村社会保障制度问题将成为社会主义建设的一项重要任务，沒有8亿农民的社会保障，就不可能有全国人民的社会保障，因此，全面建立农村社会保障措施，如农民最低生活保障制度等已迫在眉睫。

7、农村医疗费用成为许多农户致贫返贫的直接原因。中国农村的医疗卫生条件薄弱一直以来是农村社会发展的一个瓶颈，农民有病不敢去看病，脱贫后因病致贫返贫现象普遍。尤其在近几年，城镇医疗改革的步子迈得越来越大，而农村的医疗卫生事业因为经费、设施以及医护人员缺乏而与城市距离逐渐被拉大。

二、对策和措施

1、加快立法。立法先行是社会保障制度作为社会政策和国家制度安排的特征的具体体现。要加快农村社会保障制度的落实，形成严密的网络，国家就应尽快形成以全国人大制定的《农村社会保障法》为总领的，并配备以各地方人大和地方政府的实施办法为补充的法律体系，做到有法可依。

2、多渠道多形式筹措农村生活保障资金。建立农村的社保制度，资金筹措是重要问题。国家和地方政府承担着公共财政的职能，无论从其作为收入再分配的主体来讲，还是从其维持社会稳定及经济正常发展来讲，都要求国家财政、地方财政在社会保障基金中承担责任，需要尽快建立相应的社会保障制度，进行社会保障资金的积累储备。政府在资金筹措方面应高度重视，拓宽思路，统一规划。在农村社会保障制度中的补贴资金应采取多元化方式，可考虑“税保联动”的形式，即国家和地方财政从税收中提取一定比例的社保基金，其比例同农民个人交纳社保资金数额相衔接联动，并且避免因政策的变动带来的波动。除了个人缴纳外，可建立稳定的农村社会保险经费，其来源包括地方政府划拨的专项经费，上级财政对经济欠发达地区给予适当的补贴，设立专项公益金，筹措一定的社会捐助资金等。要吸取城市社保体系运行的经验，尽量缩短农村社保资金的现收现付制向基金制的转化过程，使社会保障最大限度地发挥“丰收歉支”的社会稳定作用，发挥经济调节器的功用，这其中能否筹措足额的社保资金就成为关键所在。

3、因地制宜发展农村低保制度。完善巩固我国农村的“五保”供应制度，确保农村最贫困人口的基本生活。我国是一个发展中国家，经济落后，财力薄弱，城乡及地区差距大，社会阶层仍处于变化之中，社会保障方面的法制还不健全，因此，我国在现阶段还不具备建立一元化的社会保障制度的客观条件，显然不能简单地用同一种社会保障制度来覆盖，在一些具体操作部分有差别性，但这并不说明可以在某些基础部分就不能搞统一性，比如城乡均实行最低生活保障制度等。一元化的制度安排可以作为我国社会保障制度的长期发展目标，但为了减少改革的阻力与即期成本，近期将多元化制度安排作为过渡显然也是必要的。农民（包括农民工）的社会保障问题是一个日益尖锐的特殊问题，农业人口的户籍身份与他们从事的非农职业的冲突越来越明显。目前，较为现实可行的办法是根据农民的需求与目前的条件，根据本地情况改革社会保障制度，走多样化道路，按照分类分层保障的原则来提供社会保障，在借鉴外地经验的同时，应认真研究国情，研究本地农村情况，走出一条有中国特色的社会保障制度建设与发展之路，做到农村实现最低生活保障。

4、大力发展农村合作医疗事业。当前，农村合作医疗事业存在经费、人员、设施等问题比较突出，在一定程度上影响了农村经济的进一步发展。随着“非典”事件的发生，进一步说明完善全国性公共卫生医疗系统的紧迫性和必要性，需要各方面对此高度重视，将农村公共卫生医疗事业向前推进一大步，加强农村卫生服务体系建设，逐步建立新型的农村合作医疗制度和医疗救助制度，重新建立起“以防为主”的卫生防疫体系和医疗保健体系，从而不仅能够更好地避免农村爆发流行病的危险，也使农村医疗全面走向社会化，改善农民的医疗条件，使农民能够享受更多的公共产品，确保农村全面发展。

5、解除农村养老之忧。近年来，随着农村产业结构的调整，生产社会化和市场化程度的提高，农村劳动生产者的经营风险不断增大，原来以集体经济为基础的保障体系，已不能适应市场经济条件下社会发展的需要。由于生产要素从农业向非农产业流动，农村每年有几千万劳动人口流向城市，农村人口老龄化的进程已经明显高于城市。在人口老龄化高峰到来之前，我们如果不未雨绸缪，普遍建立以保障老年基本生活为目的的养老保险制度，将很难平稳度过人口老龄化这一高峰。推行社会养老保险，当然不能把农民排除在外，我国是一个农业大国，解决好农村养老问题，就等于解决了中国大部分老年人的基本生活问题，安定了大多数人的心，由此可见农村社会养老保险势在必行。农民对社会保障制度具有强烈的渴望和参加社会保险的需求。农村经济体制改革以来，绝大多数农村人口已解决温饱奔向小康，我国农村大部分地区已经具备逐步建立低标准社会保险制度的条件，可以有效地增强农村养老的安全性。实践证明，在农村有条件的地区建立社会养老保险制度，不仅必要，而且可行，对解除农民后顾之忧、落实计划生育基本国策、引导农民消费、积累建设资金、促进农村经济发展和社会稳定具有重要意义。由于我国农村地域辽阔，地区差异较大，总体发展水平不高，农村人口从业状况复杂，流动性较大，农村人口居住分散，交通、信息和服务手段相对落后，农村社会养老保险短期内不可能仿照城市那样进行，但也应尽快建立社会统筹与个人账户相结合的模式。

6、严肃纪律，确保保险基金安全保值增值。农村社会养老保险作为一项政府行为，有其必然性。随着资金积累规模的增加，如何保证基金安全，保值增值，将是各地所面临的首要问题。为此，需要制定严格的可操作性较强的政策法规，确保农村社会养老保险基金必须按照国家规定的增值要求，实行专款专用，不得直接投资或变相投资，不得挤占、挪用，不得干预基金的正常使用，充分发挥行政监督、监管和社会公开监督的作用，对基金的使用情况加强追踪检查，严格控制基金流向，杜绝违规操作，对于胆敢以身试法者坚决予以查处，把农民的血汗钱、养老钱管住、管好。版权所有

7、切实转变政府职能。发展农村社会保障事业是农村的一项重要的公益事业，也是农村经济发展最最不可或缺的基础条件，关系到农业的发展，农民的增收，社会稳定，是全面实现小康社会的必要前提条件。农村公益事业在某种程度上反映了一个地区工作水平的高低，随着我国农村社会、经济发展进入一个新阶段，国家对于“三农”问题也更加重视，出台了许多保证“三农”利益的文件和法律，但由于一些原因，政府在农村公益事业方面出现错位、越位、缺位问题，产生了农村公益事业“撂荒”现象。应该讲，农村有着较为严密的行政组织，这种形式的组织对于发展农村公益事业起到了不可或缺的积极作用，但随着经济体制和行政体制改革的进一步深化，基层政权越位、缺位现象严重。基层组织需要尽快转变工作职能，规范操作规程，依法进行行政，市场能解决的问题决不插手，将基层干部从一些干不好、干不了，也不须干的繁杂事务中解脱出来，把精力放在制定规划、政策服务、解决纠纷上，投入到为加大农村产前、产中、产后全方位的服务中去，投入建立农村社会保障体系建设等农村公益事业之中，做到凡是市场能办到的决不代劳，凡是市场失灵的也绝不退缩，去为农民进行全方位服务，解决农民单家独户解决不了，而农业生产又急需的问题。

8、抓住“入世”机遇，健全农村社会保障制度。加入世贸组织对深化社会保障制度改革既提出了挑战，也提供了新契机。近些年来，我国社会保障制度改革取得了重大进展，过去那种由国家负责、单位包办、全面保障、封闭运行、缺乏效率的社会保障制度正在被责任共担、社会化、基本保障、多层次的开放型社会保障制度所取代，适应社会主义市场经济要求的新型社会保障制度的基本框架得以确立，在社会经济体制变革时期尤其是社会风险扩大时期，有关社会保障方面的制度也往往更容易得到确立。我国正处在从不成熟的市场经济走向成熟的市场经济的进程中，社会保障制度也处于整体转型期，加入世贸组织意味着我国积极参与经济全球化进程，从而使社会保障制度改革的方向更为明确。因此，加入世贸组织带来的挑战与压力，对我国社会保障制度的建立与完善恰恰是巨大的推动力量，是适应社会主义市场经济要求的新型社会保障制度统一、规范、健康发展的催产素、助长剂。但社会保障制度并非单纯的经济保障制度，也并非仅仅服务于经济目标，社会保障作为现实生活中的基本社会制度安排，必然会受到文化及伦理道德因素的影响，这种复杂的制度安排不仅受经济因素的影响，还受到来自社会的、政治的、历史文化乃至伦理道德等多种因素的影响。因此，我国社会保障制度的发展目标不应是取代家庭保障，而是要通过社会化的保障措施来满足工业化的发展需要和解决家庭保障中部分功能弱化的问题。家庭保障既是我国传统伦常的要求，也是现实法律制度的要求，所以建立在家庭结构稳定基础之上且以哺幼养老、相互扶持为基本内容的家庭保障，它所具有的伦理功能与情感保障功能是社会化的保障机制所无法替代或难以完全替代的，尚需根据我国的具体情况，因地制宜地加以解决。