浅析“小金库”的治理

摘要：近年来，国家对“小金库”的治理工作取得了一定的成绩，但是新形势下的“小金库”设置和存在方式不断出新，在某些方面，它已经成为产生腐败现象的重要根源和温床，严重干扰了财经管理秩序。我们必须明确其特点，分析其发展趋势，进一步探索和研究根治“小金库”的对策。

关键词：“小金库” 特点 对策

总结近年来国家对“小金库”的治理工作，很容易发现私设“小金库”的行为逐步呈现出了一些新的特点。随着治理力度的不断加大，“小金库”的总体趋势虽然是在下降减弱，但是留存下来的或者新设立的“小金库”手段也在不断翻新，隐蔽性也越来越强，这些都对新时期的治理工作提出了挑战。

一、“小金库”的特点

中共中央办公厅、国务院办公厅联合的《关于深入开展“小金库”治理工作的实施意见》（中办发【2009】18号）中指出“小金库”为违反国家法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金。这一定义不再强调设立“小金库”的手段和方法；把“小金库”的表现形式扩展到了了各项资金及其形成的资产；明确了“小金库”的唯一界定界限为“是否列入符合规定的单位账簿”。

“小金库”的外表形形，内容错综复杂，表现五花八门，“小”已难涵盖其实质，主要具有以下特点：

1.“小金库”资金来源具有公共性、多样性、违规性

“小金库”资金主要是由公职人员利用职务便利，通过截留拨款、虚假列支、隐匿收入等手段聚集而成的，性质上属于公共财产，具有公共性。其资金形态主要表现为财政拨款、政府性基金收入、专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、利息收入、捐赠收入等，明确反映了资金来源多样性的特点。不管“小金库”资金来源渠道如何，国家财经法规都明令禁止将公有资金划入“小金库”而不列入符合规定的单位账簿，因此，资金来源又具有了违法违纪的性质。

2.“小金库”资金去向具有违法性、私人性、小集体福利性

“小金库”资金通常用于违反财务规定的不合理支出，主要表现为：弥补经费（大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足），购建资产（多为超标准配置办公设备、购置车辆，个别是超规定兴建办公大楼），发放奖金、津贴、福利等（主要是党政机关和事业单位不严格按照国家规定的项目和标准，超标准、多形式、多渠道的发放），接待宴请、公款旅游，礼品礼金支出，私分（特别是小范围的私自瓜分，已经涉嫌侵吞国有资产和贪污）等。这些具体的资金去向彰显了其违法性、私人性、小集体福利性的特点。

3.“小金库”资金存放形态具有多样性、隐蔽性

“小金库”资金来源上的违法违规，不可能让多数人支配，行为主体在存放这些资金时也必然采取多样化的方式，使他们具有很强的隐蔽性。实际中，有的“小金库”，存放方式虽然单一，却包括现金、银行存款、固定资产、有价证券等多种形态；有的“小金库”，同样的资金存放形态，由若干经办人员分散保管，保管人员彼此之间互不知情。

4.私设“小金库”行为主体具有公职性

私设“小金库”行为的实施要求行为主体必须具有一定的公职或公务，否则，他们几乎没有机会接触到单位公共资金的进出，也无法将这些资金通过各种渠道转入到“小金库”。只有行为主体手中拥有权力，才能使其有机会利用职务之便开展违规行为。行为人具有公职性也就成为获取“小金库”资金的必要条件，这也是私设“小金库”行为的共同特点。

二、“小金库”的发展态势

“小金库”现象由来已久，纵观其起因和发展，它既是一种消极的历史现象，也是一种腐朽的文化现象，更是一种危害极大的经济现象。我们必须总结过去，分析现在，预测其发展态势，为探究根治“小金库”的对策做好充分的准备。

1.受益对象从个人扩大到小集体，检查和治理难度加大

私设“小金库”从事违规行为，由主要领导、财务人员等少数人勾结而为，逐步发展成为单位领导与财务人员串通，让单位全体职工参与私分国有资产，形成了“利益均沾、风险共担”的局面。“小金库”打着公家的招牌，实现了小集体的利益，导致没有人愿意检举揭发，纵容了“小金库”势力的扩张态势，给治理工作增加了更大的难度。

2.易发区延伸，高发区转移，监管范围和重点应相应调整

“小金库”的易发区立足于工商企业而呈蔓延态势，高发区也已向行政事业单位转移，特别是少数权力部门、金融机构和垄断行业及其下级预算单位。由于易发区的延伸，高发区的转移，合理深化财政管理体制显得尤为必要，要求更多的投入人力和物力来调整监管范围和重点，增强治理力度。

3.资金来源更加复杂，存在方式更加隐蔽

资金来源上除了传统的隐匿收入、截留拨款外，又出现了虚列支出，虚假套取财政资金等手段。存在方式上除了传统的现金、银行存款、有价证券、固定资产外，又出现了向下属或关联单位转移设置的股权、债权方式，这种形式的“小金库”隐蔽性更强，只有经办人员和个别领导等少数几个人知道，有的单位甚至只有一人知道。

三、根治“小金库”的对策探究

“小金库”要取得长期治理效果，实现中央提出的“彻底治理小金库”的目的，就要实行“小金库”的监管常态化。不仅需要个体的部门单位不断强化内控制度并落到实处，更需要政府相关职能部门切实履行职责，还要不断提高全民素质，创造一个真正的“诚信社会”。

1.强化防治“小金库”立法

“小金库”问题的复杂性以及治理难度的增加，要求强化防治“小金库”的立法。目前，我国防治“小金库”的法律法规总体地位偏低，法律法规过于分散，对“小金库”违法行为处理偏轻偏软，直接规范该问题的法律规范太少、防治该问题的法律法规体系仍存在盲区。建立健全防治“小金库”综合法律法规体系，立法上加大对“小金库”违法行为的惩戒力度迫在眉睫。

2.深入推进体制机制改革

“小金库”问题通常伴随着其他违规行为的发生，政府相关部门应推进容易诱发“小金库”问题相关领域体制机制的改革，堵塞“小金库”产生的制度根源。为此，要着力推进事业单位体制改革，着力推进行政事业单位津贴补贴规范工作，着力推进部门预算制度改革。同时还要严格禁止党政机关办企业制度，严格党政机关利用职权无偿占有企业钱物政策制度，严格落实“收支两条线”制度。

3.加大“小金库”监管力度

主要做好以下四个方面的工作：一是要加强防治“小金库”思想政治教育，完善惩治和预防腐败体系，从源头上防治主要领导的决策不受约束，让权力在阳光下运行。二是要加强政府监督检查，严肃查处“小金库”问题，通过检查同时促使会计人员素质的提高。三是要充分利用人民群众，建立和完善举报制度，使“小金库”问题处于全社会的监督之下，形成高压态势，常抓不懈。四是要形成日常联合查处机制，综合监管“小金库”行为，全方位打击“小金库”行为。

4.加强单位内部控制

治理“小金库”离不开加强单位内部控制。首先要加强会计从业人员职业道德修养和专业知识修养，使会计人员从主观意识上和客观能力上都能主动抵制违法行为，这对一个单位尤为重要。其次要建立健全内部审计检查制度，通过强化对单位内部的监督检查及时发现问题解决问题。再次要强化不相容职位分离制度，合理设置内部岗位，形成良好的监督、制约机制。最后还要做好重点业务环节的控制制约。