关于小金库治理问题的思考

摘 要：“小金库”的来源五花八门，如城管靠收取“赞助费”建立小金库，派出所以罚款不开票据建立自家小金库，机关单位以白条收回项目款建立小金库等等。“小金库”见不得阳光，却养得如此肥硕，泛滥的“管理即收费”模式是其生存的根源。所以，铲除“小金库”，关键是要强化对“一把手”的问责处理；同时，还要告别“收费政府”，让实际的财政收支从暗箱之中走出来，接受监管。

关键词：企业小金库；内部控制；治理

中图分类号：D262.6；F239.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）20-0199-02

一、“小金库”的含义及资金来源

小金库的雏形是20世纪70年代末财政部组织清理的“小钱柜”。1986年税收财务物价大检查时俗称“小金库”。

国务院办公厅[1995] 29号文转发财政部、审计署和中国人民银行《关于清理检查“小金库”的意见》第二条规定：凡违反国家财经法规及其他有关规定，侵占、截留国家和单位收入，未列入本单位财务会计部门账内或未纳入预算管理，私存私放的各项资金，均属“小金库”，都要清理检查。

2009年“小金库”治理工作中，定义为：违反法律法规及其他有关规定，应列入未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

“小金库”资金（资产）来源众多，主要包括13种：财政拨款、政府性基金、专项收入、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、资产处置收入、资产出租收入、经营收入、利息收入、捐赠收入、附属单位上缴收入。

二、“小金库”的表现形式及存放形态

（一）“小金库”的表现形式

《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》（中纪发[2009] 7号）对“小金库”表现形式高度概括，主要包括：（1）违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；（2）用资产处置、出租收入设立“小金库”；（3）以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；（4）经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；（5）虚列支出转出资金设立“小金库”；（6）以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；（7）上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”；（8）其他形式。

（二）“小金库”的存放形态

（1）现金形态。现金形态存放的“小金库”在现实生活中非常普遍。基本特点：金额相对较小；支配权一般掌握在个别部门或小部分利益团体手里，主要用于为个人或少数人谋取额外的福利；使用时现金来、现金去，最为方便、快捷。表现：一是收入不入账，保险柜直接存放现金。二是采用虚列支出的方法套取现金。如：以劳务费、办公费、工程费、假发票等方式套取现金。三是虚报人数、工资额，将差额部分单独存放，形成小金库。四是商业行为的各种回扣等。（2）银行存款形态。是当前小金库的主要形态，金额往往较大，支配权层级相对现金形式来说一般要高些，主要由单位或部门支配。银行存款形态的“小金库”一般挂靠于二级单位或关联单位，有的以个人存款形式存在。（3）有价证券形态。有价证券多为单位账外购买的国库券、债券、股票和购物卡等。一般来源于公用闲置资金、“小金库”资金违法理财或套取（虚列支出）资金形成的产物。（4）固定资产形态。固定资产形式的“小金库”，多表现为设备、汽车、房屋等不在账面反映，为“小金库”的进一步繁衍生息提供了基础。账外固定资产来源主要有：一是历史上形成的账外资产清理不彻底遗留下来的；二是利用特殊资源与其他单位合作获取的；三是利用职权以应收不收或放松管制为交易手段，让相关单位购买车辆、楼房等大宗物品等，挂靠在外单位，在本单位不但不入账，就连账外账也没有，表面上可能表现为某种借用关系；四是获得捐赠固定资产；（5）股权和债权形态。股权、债权往往是以一种契约或协议的形式出现，甚至是一种口头上的承诺。其来源可能是单位改制变迁过程中形成的股权、债权关系，没有在账上反映，形成账外“小金库”；也可能是以权利作为交换而形成的所谓“干股”，成为“小金库” [1]。

三、“小金库”的使用方向及发展态势

（一）“小金库”的使用方向

（1）弥补经费。其中有的是弥补正常经费的不足，但大部分是提高标准、扩大范围导致的经费不足。（2）购建资产。其中多为超标准配置办公设备、购置车辆，有个别是超规定兴建办公楼。（3）发放奖金、津补贴、福利等。党政机关工作人员津补贴发放有着严格的项目和标准规定，事业单位也有相关的规定要求，但通过治理发现仍有很多单位顶风作案，超标准、多形式、多渠道发放奖金、津补贴、福利等。（4）接待宴请、公款旅游。由于无论是党政机关还是事业单位均有严格的业务招待费开支标准限值，企业单位有超规定业务招待费不允许税前列支的要求，因此个别单位利用私设的“小金库”资金用于接待宴请，甚至公款旅游等。（5）礼品礼金支出。多为列支呈送上级单位或者主管部门的礼品礼金支出，以及对其他单位的捐赠支出、购置高档礼品等。（6）私分。特别是由小范围一些人员将“小金库”资金私自瓜分，已经涉嫌侵吞国有资产和贪污。

（二）“小金库”的发展态势

随着我国经济社会秩序的调整与改革，特别是财政改革和新的财务会计制度的实施，“小金库”也呈现出了一些新的特点。这是一个新的课题，还需要广大财务工作人员在实际工作中去摸索、去总结。

（1）仍呈多发高发态势。据审计署披露，从l998年到2006年上半年，共8年半，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额l 406亿元。“小金库”在全国仍呈现出多发高发的态势，决不能掉以轻心，盲目乐观。（2）高发区相对集中，易发区逐步下移。（3）来源更加繁杂，方式更加隐蔽。一是资金来源除了乱收乱罚，截留、挤占、挪用、转移合法收入，收取不法收入及接受赞助、捐赠等传统手法外，又出现了虚列支出，虚报冒领套取财政资金等手段。二是表现形式除了以现金形式由相关人员保管或以个人名义公款私存外，又出现了向下属或关联单位转移设置的方式。三是小金库多用于单位职工个人福利、补助、奖金以及超标准、超范围解决单位办公费用等“灰色消费”，而且相当一部分用于满足个别人的利益，进行送礼、行贿、挥霍、因私消费甚至贪污私分等“黑色支出”。（4）“小金库”性质认定出现一些模糊地带：利用破产、兼并、改制时机，甚至运用假破产、假兼并、假改制，大规模地侵吞国有资产；还有一些单位和负责人利用政策、制度的缺失，明目张胆地发放巨额工资、奖金补贴等 [2]。

四、“小金库”日常防范

“小金库”日常防范要做好单位内部控制。内部控制，是指由企业董事会（或者由企业章程规定的经理、厂长办公会等类似的决策、治理机构，以下简称董事会）、管理层和全体员工共同实施的、旨在合理保证实现企业基本目标的一系列控制活动。

内部控制的一般方法通常包括职责分工控制、授权控制、审核批准控制、预算控制、财产保护控制、会计系统控制、内部报告控制、经济活动分析控制、绩效考评控制、信息技术控制等。

（一） 行政事业单位内部控制存在的问题

（1）存在的问题：①内控意识相对薄弱，特别是“一把手”的内控意识淡薄。②财务管理制度不健全。③资产管理和控制制度有待加强。④对预算控制缺乏刚性 。⑤费用支出方面缺乏有效控制。⑥固定资产管理比较薄弱。⑦票据管理不够严格到位。⑧岗位设置不够合理。（2）提高杜绝“小金库"的思想认识：①以多种形式、多种渠道强化宣传教育；②各级纪检监察部门要加大财经法规的宣传力度；③要加强单位内部会计的职业道德建设。加强会计职业道德建设应从以下两个方面进行：一是要从机制上、制度上加强建设，建立完整的会计职业道德体系；二是要从会计人员个人的思想观念、职业道德和行为规范方面加强建设。每个从业人员，不论是从事哪种职业，在职业活动中都要遵守道德。作为财务人员，应当遵守的职业道德是：坚持会计诚信原则。（3）加强单位内部控制制度建设：①要建立和完善财务制度；②建立和完善经济责任制度；③建立和完善举报制度[3]。

（二）加强行政事业单位内部控制

为加强行政事业单位内部控制，采取多层次、多方位的控制方法，来达到内部控制目标。（1）不相容岗位相分离制度。按照科学、精简、高效的原则，各单位根据各自的职能目标，合理设置职能部门、工作岗位，明确各部门、各岗位的职责权限，形成各司其职、各负其责、便于考核、相互制约的工作机制。（2）授权批准与集体决策制度相结合。有关事项在业务发生前必须经过书面授权批准，明确责任，单位各级管理层必须在授权范围内行使职责，对于越权行为要有一定的惩罚制度。同时，授权批准要与集体决策相结合。内控制度要求，每一种权利都要接受纵向制约（即单位内部上下级之间），同时也要受到横向制约（即单位领导班子成员之间）。（3）财产保护制度。要建立财产日常管理制度核定期清查制度，采取财产记录、实物保管、定期盘点、账实核对等措施，确保财产安全，严格限制未经授权的人员接触和处置财产，防止财产流失、浪费。（4）预算控制制度。提高预算控制管理水平，一要完善部门预算的调整制度，从调整时间、方法、程序等方面作相应的规定，建立预算的跟踪、分析和评价制度；二要完善预算控制制度，确保资金的正确使用，提高资金的使用效益；三要建立预算执行情况预警机制，科学选择预警指标，合理确定预警范围，及时发出预警信号，积极采取应对措施。（5）加强内部审计监督。要提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性。对内部单位定期进行各项审计，并对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度作出评价，发现问题及时纠正，做到财务制度健全、会计核算合规。加强跟踪落实审计决定、审计意见，真正做到通过内部审计加强内部会计控制，提高单位各项管理水平。（6）建立和实施绩效考评制度。要科学设置考核指标体系，对单位内部各个责任部门和干部职工的业绩进行定期考核和客观评价，来实现对其工作过程中行为的约束和引导。对于严格执行内部会计控制制度的，给予精神或者物质奖励；对于违规违章的，坚决给予行政处分和经济处罚。做到压力与动力相结合，最终达到内部控制的目的，使制度真正落到实处。（7）建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制。要明确风险预警标准，对可能发生的重大风险或突发事件，制定应急预案、明确责任人员、规范处置程序，确保突发事件得到及时妥善处理[4]。

参考文献：

[1] 孙鸿杰.柔性财务管理探讨[J].财会研究，2010，（13）：18-20.

[2] 张晶玲.研究小金库的治理方法与防范措施[J].企业导报，2012，（14）：17-19.

[3] 田秀娟.浅析企业柔性财务管理的实施[J].企业技术开发，2012，（12）：15-18.

[4] 邢立广.小金库产生因为及治理对策分析[J].商场现代化，2011，（3）：11-13.