从四个方面入手保证公权力规范运行

按照十报告的布局，建立健全权力运行制约和监督体系，将是全面建成小康社会过程中的一项重要任务。重要性在于公权力的规范运行已成为当下中国社会集中关注问题之一。这个问题的解决，无论就小康社会的目标要求还是中国政治发展的战略要求，都是无法绕开的。同时，这又是一项非常艰巨的任务。艰巨性的一个重要表现就在于它长期以来为历届党代会报告所关注但迄今仍未得到令人满意的结果。在这一问题上，十报告表达的关切依然如故。所不同的是，它提出的应对措施更加系统、更加现实。系统是指报告提出了紧密相关、相辅相成的四个命题：即以权利约束权力；以权力约束权力；用“阳光”规范权力；用“多元监督”规范权力。而现实性则是指报告特别强调公民权利在这个体系中的基础作用。

以权利约束权力。报告提出“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权，是权力正确运行的重要保证”。具体而言，就是用公民的“四权”制约公共机关的“一权”。把公民“四权”定位为权力运行制约和监督机制有效性的保障，是十报告相对于历届党代会报告在认识上的一个深化和进步。

在人民的范畴中，社会领域的各种监督权都可以看做是公民监督的一种形式。说到底，一国的监督体系，都是建立在公民监督权之上的，是公民监督权派生出来的。公民行使监督权的方式通常有两种：一是直接行使监督权。如公民直接对政府机关或公务员提出批评和建议。二是通过选出或授权的组织代表自己行使监督权。如各国议会和专门机关所行使的监督权。因此，我国现实中各种监督渠道和形式，其有效性的基础就在于公民“四权”的保障作用。监督功能是公民“四权”的基本维度：知情通常是监督权的前提，参与和表达又是公民行使监督权的现实形式。在性质上，公民“四权”是人民的基本表现之一。公民“四权”氛围的形成既是强化各种监督形式的动力和压力，也常常是启动具体监督程序的直接原因。没有公民“四权”作为人大监督和各种专门监督的社会环境，人大监督和专门监督权的行使就会受到根本的影响。因此，改变目前监督弱化状态，强化人大监督和各种专门监督作用的基础性工作之一，即必须重视培育我国公民依法行使知情权、参与权、表达权、监督权的兴趣和能力。

以权力约束权力。报告提出“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。十七大报告提出权力要“既相互制约又相互协调”，十则要求“确保”做到这一点。

以权力约束权力是西方分权理论的基本原理。我国国家机关的组成实行民主集中制而非分权制。但在民主集中制原则基础上，国家权力体系以及各权力子系统均存在“决策权、执行权、监督权”三种权力之分。深圳等地近些年进行的行政改革即行政三分法改革就是以此为依据的。显然，报告提出的三权“相互制约”是对人类政治文明合理成果的汲取；而“相互协调”则体现出了中国特色，以防止过度的相互制约陷入无休止的扯皮，兼顾了效率。就权力运行的规范性和有效性来说，三权“相互制约又相互协调”的要求更高、更全面，同时，对相关制度和体制安排的系统性也必然要求更高。

用“阳光”规范权力。报告提出“推进权力运行公开化、规范化，完善党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开制度”。“让权力在阳光下运行”。

权力运行的公开化是社会主义民主政治的当然逻辑，也是人类历史证明的实现权力运行规范化的基本经验，更是公民知情权的必然要求。权力运行公开——社会舆论——民心的延展逻辑构成了实现权力规范化的有效途径。

2010年，中其中央办公厅印发《关于建立党委新闻发言人制度》，颁布《关于党的基层组织实行党务公开的意见》。目前，中央各部门、各省区市党委及其部门的新闻发言人制度已普遍建立。各级党委的党务公开正在向深度发展。2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》实施，政府信息公开工作走上法制化轨道。2010年至2011年，各地区主动公开政府信息5145万多条，国务院各部门主动公开信息266万多条。2011年。各地区办理依申请公开事项130多万件，中央部门办理依申请公开事项3000多件。多数中央部门和地方公开了财政预算、决算和“三公”经费使用情况。权力运行公开正在重塑着当今中国的政治生态。正在默默地发挥着规范公权力的作用。

用“多元监督”规范权力。报告要求“健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”，综合运用党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督等多种形式。这一表达虽与十七大报告相同，但各种监督形式的社会历史条件则已然有所不同。

在各种监督形式中，问责和经济责任审计是近些年来才建立和发展起来的监督形式。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，对党政领导干部实行问责。决策严重失误、工作失职、监管不力等七种情形被纳入问责范围。1999年，经济责任审计制度建立时，审计的对象只包括县级PJ，T党政主要领导干部、国有及国有控股企业的法定代表人。2005年，党政领导干部经济责任审计范围扩大到地厅级。2010年12月两办又印发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。审计署自2010年开始进行省部长经济责任审计试点。经济责任审计范围迅速扩大的同时，其有效性也正在呈现。由审计引起的反腐线索不断增加，引起的整改已很常见。

在报告要求健全的各种监督制度中，质询被放在第一位是很有道理的。它是宪法和监督法赋予人大监督权的基本形式之一。质询作为议会监督的基本形式，其有效性已为人类议会史所证实。改革开放以来，质询案从无到有，影响虽然越来越大，但在数量上却仍然属于个案之范畴。1989年5月，湖南省七届人大二次会议的代表们向省政府提出的质询案最终导致了一位副省长被罢免。2007年广东省九届人大三次会议佛山市代表团的25位代表对省环保局提出质询案。这些都是人大历史上有重大影响的质询案。由于在各级人大质询案在数量上非常罕见，上述质询案所产生的影响和深刻意义远远超出其本身。作为各级人大监督对象的“一府两院”及其所属部门和官员算起来是个天文数字，但作为监督基本形式的质询案数十年来仅发生过区区几次，可见健全质询制度的必要性和重要性。