我国公共投资范围的界定一

长期以来,我国的公共投资对国民经济的稳定和发展、社会的安定都发挥了重大的不可替代的作用。我国已把公共投资作为政府扩大内需,促进经济社会全面发展的重要手段,并已开始利用公共投资的扩张手段来实现经济持续稳定增长。

我国的公共投资经历了一个由计划体制向市场经济过渡的变化过程,在这个过程中由于政府职能和政府行为转变不到位。“越位”、“缺位”和“错位”的现象比比皆是,旧的观念和体制的惯性阻碍着公共投资的改进和完善。不同时期公共投资的范围有所差别,总的来看目前公共投资的范围尚未明晰。因此,对公共投资进行深入研究,明确的界定市场经济条件下公共投资的范围,为政府制定公共投资方面的政策提供科学依据,指导政府职能的转变,具有十分重要的理论和现实意义。

一、公共产品

提供公共产品是政府的基本职责之一,“公共产品”理论是公共投资的理论基础,所以说,公共产品的概念是非常关键的,David N.Hyman的定义为那些不能排除非购买者受益并且由大量的消费者受益的产品称为公共产品。一般认为,公共产品具有这样三个特征:

(一)受益的非排他性,即公共产品一旦被提供出来,生产者就无法排斥那些不为此物品付费的个人消费该物品。

(二)效用的不可分割性,即公共产品是向整个社会共同提供的,具有共同受益或联合消费的特点,其效用为整个社会的成员所共享,而不能将其分割为若干部分,分别归属于某些个人或厂商享用,或者说,不能按谁付款、谁受益的原则,限定为之付款的个人或厂商享用。

(三)消费的非竞争性,即对任一给定的公共物品的产出水平,增加一个消费者不会影响原来的消费者对该物品的消费,新增消费者使用该物品的边际成本为零。纯粹的公共产品必然同时满足以上三个基本特征。从消费属性上看,公共产品可分为满足人们物资消费需求和满足人们非物资需求的公共产品。满足人们物资消费需求的公共产品多具有有形的表现形式,如基础设施、道路交通等;满足人们非物资需求的公共产品一般不具有有形的物资形态,如教育、文化、社会保障等,常称为“公共服务”。

二、公共投资的涵义

一般情况下,公共投资可以理解为各级政府及社区组织为了满足公共需求,消除“市场失灵”的消极影响,为本国(地区)居民提供公共物品及准公共物品或服务过程中所发生的公共支出。在现实生活中,公共投资(Public Investment)和政府投资(Government Investment)两个概念经常被混用,但是两者仍有一些不同。通常,政府投资侧重于研究以政府为主体的投资活动,但投资对象不一定完全是公共领域(如基础设施)。公共投资的理解有两种情形:其一指以公共部门为主体的投资活动(包括公共企业投资);其二指以公共领域(Public Domain)为对象的投资活动。本文对公共投资的理解侧重于后者,并认为公共企业或民间力量也能够成为公共投资的主体。理论上,市场经济条件下的政府投资应该主要限定在公共投资,而在一定条件下,非政府主体也会进行一定程度上的公共投资。

三、我国公共投资范围的界定

(一)界定公共投资的原则

1.弥补市场失效原则。

市场经济条件下,调节经济主要通过市场机制特别是价格机制进行,在一般的竞争性领域,市场机制能够充分发挥对社会资源的配置作用,但在其他一些领域,市场机制却无法正常发挥作用,影响了资源的优化配置,从而出现了市场失灵的现象。在市场失灵的领域,必须由公共投资进行弥补,而在其他领域,市场机制能够对社会资源的配置充分发挥作用的地方,公共投资就不应当介入其中,即“凡是市场能够做且能够做好的,政府都不要插手”,这是公共投资所要遵循的最基本原则。

2.社会福利最大化原则。

社会福利最大化是公共投资的出发点和归宿。公共投资不可能也不应该首先以是否盈利和盈利高低作为投资选择的前提条件,这也是公共投资和私人投资的一个重要区别之处。公共投资主体在进行项目决策时,不应该局限于投资项目本身及相关的经济效益,而更应把社会效益、生态环境效益的大小作为重要的衡量标准,这就决定了公共投资不能单纯以利润最大化为目标。而要以社会福利最大化为目标,即在强调经济效率的同时,还要兼顾社会公平。

(二)我国公共投资的范围

公共投资的“公共性”是一个相对的概念,是相对于市场经济的一定发展阶段而言,要从一定的历史背景来认识和理解公共投资,特别是制度性公共产品与传统意义上的公共产品不同。在不同社会制度的国家或同一国家的不同经济体制下,制度性公共物品的存在范围和具体内容会有很大不同。一般来说。社会主义制度或高度集中统一的经济管理体制中,公共产品的存在规模和范围会相对大一些;而在资本主义制度或比较分散自由的市场经济体制中,公共产品的存在范围及其规模则会小一些。因此,我国的公共投资政策是具有中国特色的,要体现社会主义的优越性,决不能照搬西方的一套。

我国是世界上最大的发展中国家,也是世界上最大的经济转型国家,另外我国还有巨大的人口基数以及明显的二元经济结构,这些都决定了与发达资本主义国家相比,我国公共投资所要承担的任务要大得多,所涉及的领域也要广得多。

1.国防支出和行政管理支出。

国防和行政管理方面的投资都是为保证国家机器的正常运转和实现其职能必需的物质条件,但这些投资从微观角度来看是无任何收益可言的,因而私人投资主体不可能介入其中,只能由政府公共投资加以解决。

2.社会保障和社会福利方面的投资。

社会保障支出是指政府通过财政向由于各种原因而导致暂时或永久性丧失劳动能力、失去工作机会或生活面临困难的社会成员提供基本生活保障的支出。在社会经济体制下,社会保障支出具有“安全网”和“减震器”的作用,是保障社会成员生存权的重要方面。提供社会保障和社会福利是解决社会公平问题的重要途径。社会公平是市场无法自动解决的,但公平的影响对于市场经济运转状况的好坏又极为重要,因而公平是政府为市场、为整个社会提供的公共服务。

3.环境保护和环境治理方面的投资

环境保护是一种为社会提供集体利益的公共物品和劳务,它基本上属于社会公益事业,往往被集体加以消费,具有很强的正外部性效应。这样,就很容易产生“搭便车”的问题。如果没有政府的干预或社会矫正,外部效应很可能造成严重的环境污染和公共资源的破坏,而污染者或破坏者又不承担相应的责任或代价,影响环境的可持续性。既然私人投资对于解决环境保护这样的外部性问题效果不大时,那么,作为政府实施政策措施重要手段的公共投资就应该义不容辞的承担起保护环境的重担。

4.农业方面的投资

我国是一个人口众多的国家,农业自然资源相对短缺,人均

耕地和人均水资源占有量只有世界平均水平的三分之一,这一基本国情决定了我国工业化、现代化的建设必须同农业基础的稳固性紧密地结合在一起。在农业方面的投入不足,不仅影响了农业发展和农民生活水平提高,也在根本上制约着经济发展后劲,不利于社会可持续发展和共同富裕目标的实现。农业生产受自然条件和市场需求影响比较大,供给极不稳定,而农产品往往是重要的生活必需品和轻工业原料,对国民经济的发展有基础性作用。特别是我国这样一个拥有9亿农业的发展中大国,农业的基础性和弱势性尤为突出。

5.科教文卫等方面的投资

现代社会已进入知识经济时代,科技对经济发展的作用越来越大,在研究与开发、教育与培训等方面的无形投资日益重要。科学技术是第一生产力,而教育是科学技术这种生产力的源泉和基础。随着科学技术的进步,以及越来越多的科技成果应用于生产,人们的劳动强度大大降低,但劳动的复杂性却日益提高,教育在现代经济发展中的作用也日益凸显。我国《宪法》第四十六条规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。政府介入教育投资是每一个人能够获取基本均等的教育机会,实现社会公平的前提。因此,科教文卫方面的投资属于公共投资的范畴。

6.基础设施方面的投资

基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施,是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。基础设施是为社会提供集体利益的公共产品或准公共产品,大部分是被集体加以消费,在一定程度上属于社会公益事业。基础设施所提供的产品和服务是社会性的,从而不具有排他性和竞争性。在市场经济条件下,由于资源使用的排他性与基础设施供给要满足公共需求之间发生矛盾,所以作为满足公共需求的系统,基础设施的建设必须主要由政府或借助政府的力量来实施。

7.基础产业方面的投资

基础产业指对其他部门提供条件和机会的产业,或者说是那些由于它们的供给能力不足,导致国民经济增长机会损失的产业。基础产业是处在“上游”的生产部门。“上游”是指基础产业所提供的产品是其他生产部门生产和再生产时所必须的投人品,也是构成经济中其他部门产品成本的有机组成部分。因此,基础产业是一种公共生产性的活动,它的发展直接制约着经济各领域资源配置的效率水平,从而制约着经济增长。

参考文献:

[1]张雷宝.地方政府公共投资研究[J].财政研究,2004,3:56

[2]许云霄,米君利.谈我国公共投资政策的有效边界[J].生产力研究,2002,1:42