提升人民银行巡视监督实效刍议

摘要：人民银行巡视工作是提升人民银行分支机构领导班子综合领导水平的系统工程，在充分认识人民银行巡视工作重大意义的基础上，才能更好发挥央行巡视工作的监督效能，实施有效的巡视监督。本文通过分析当前人民银行巡视工作管理体制，指出人民银行巡视监督工作中客观存在的问题和不足，阐明了提升人民银行巡视工作监督实效的完善巡视工作机制、把握巡视监督重点、强化巡视成果运用、优化巡视队伍建设等对策建议。

关键词：人民银行 巡视监督 实效

建立和完善巡视制度，是党中央从党和国家事业全局考虑，从加强党内监督、提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的战略高度作出的一项重大决策。党的十报告强调，“加强党内监督”、“更好发挥巡视制度监督作用”是加强巡视工作的重要指针，是落实党要管党、从严治党的具体举措。在人民银行实行巡视制度，对保证党的路线方针政策在中央银行得到正确执行，具有重要意义。

1.人民银行开展巡视工作的重要意义

2003年12月，中共中央颁布实施了《中国共产党党内监督条例》，把巡视工作正式确立为党内监督的一项重要制度。

1.1人民银行开展巡视工作是建立和完善人民银行系统党内制约监督机制，严肃党的纪律的一项重大举措

近年来，人民银行系统在加强党内监督方面取得了明显成效，但也与其他系统一样，客观存在着“上级监督远、同级监督软、下级监督难”的问题。向人民银行各分支机构派出巡视组的做法，实现了自上而下的组织监督和自下而上的民主监督的有机统一，既有利于维护党的纪律的严肃性，又有利于督促各级领导班子及其成员切实担负起反腐倡廉的政治责任，确保党中央和人民银行总行党委制定的各项工作部署得以正确、顺利实施。人民银行巡视工作既加强了对分支行各级领导干部的严格监督，也是对各级领导干部的关心爱护，强化了人民银行系统党的执政能力建设，加大了党内监督制约的执行力度。

1.2人民银行开展巡视工作是推进系统党风廉政建设和反腐败工作的需要

就巡视工作先后发表了4次重要讲话，要求巡视工作要聚焦党风廉政建设和反腐败工作这个中心，用好巡视反腐这把“利剑”。近年来的实践证明，开展巡视工作能够掌握被巡视单位领导班子及其成员执行党的路线方针政策和廉政勤政等方面的情况，通过及时发现苗头性、倾向性问题，做到早提醒、早制止，督促有关部门采取措施把问题解决在萌芽状态。在人民银行系统开展巡视工作，无疑是人民银行加强党风廉政建设和反腐败工作的一项有效途径。

1.3人民银行开展巡视工作是推动和促进各项工作的内在要求

“有权必有责，权责要对等”，在人民银行开展巡视工作促进了各分支机构党委党风廉政建设主体责任落实，促进了各级领导干部责任担当。同时，抓紧、抓实巡视工作，不仅可以有效制约和监督领导干部行使权力，使其严格按法规制度办事，少犯或不犯错误，还能促使各级领导干部提升管理效能、广泛深入群众，发扬民主，倾听干部职工的呼声、意见和建议，改进各项工作，提升履职管理水平。

2.人民银行巡视工作现行管理体制

2006年起人民银行总行对人民银行系统的巡视工作进行全面部署，制定了人民银行系统相关巡视工作办法和制度。

2.1人民银行巡视工作的管理体系

总行设置巡视工作办公室作为日常巡视工作办事机构，配备专职工作人员，并根据党委的工作安排派出巡视组。巡视工作办公室设主任、副主任。上海总部、各营业管理部和各大区行参照总行模式设置巡视工作日常办事机构。由于广州分行对辖下三个省（区）人民银行实行：授权各省会（首府）中心支行管理本省（区）业务的模式。南宁中心支行作为广西（区）的授权管理行，率先在全国人民银行系统大区行以下机构中建立巡视工作办公室，并派出巡视组对广西辖区各市中心支行开展巡视。各地市中心支行一般不设立巡视日常办事机构，也不向下级支行派出巡视组。巡视组一般设组长1名，副组长1名，配备组员若干名（多从分支机构临时抽调各专业人员）。巡视组实行组长负责制，副组长协助组长工作。

2.2人民银行巡视工作的主要任务

及时了解各分支行党委领导班子及其成员执行党的方针政策和金融法规、重大决策部署、贯彻执行民主集中制、提拔使用干部、廉政勤政和经营管理等方面的情况，利用巡视预警机制发现问题、提升管理、防患未然。

2.3人民银行巡视监督的主要对象

主要是对人民银行各级领导班子及其成员，特别是主要负责人开展巡视。通过巡视监督，力争较好地解决对班子特别是“一把手”监督不力的问题。巡视监督一般开展两类：一类是对总行以下、各地市中心支行以上分支机构及总行直属企事业单位逐年分批开展的常规巡视；另一类是针对某项重大工作情况开展的专项巡视，目前人民银行巡视工作主要是常规巡视工作。

3.人民银行巡视工作存在的主要问题

巡视工作被形象地形容为“千里眼”、“顺风耳”。近年来，人民银行巡视工作对提升各项业务工作水平，促进干部队伍建设，树立廉洁高效的央行形象发挥了重要作用。在看到巡视工作取得明显成效的同时，我们也应当正视当前人民银行巡视工作中存在的一些问题。

3.1信息获取手段僵化

目前，人民银行系统内开展巡视工作一般多在巡视见面会后，开展民主测评、问卷调查、个别谈话、走访相关部门的形式获取信息。民主测评表、调查问卷在设计上不尽合理，程式化的测评内容多，对领导班子及其成员有针对性、实质性测评的内容少；由于以往客观存在着“提了意见也没用”的实例，许多干部职工对测评、调查用随意画个圈、打个钩应付了事。再如，所谓到地方政府、有关金融监督机构走访，也是形式多于内容，在公式化的介绍情况之后，往往陷入“说好话、听表扬”的怪圈。

3.2意见情况往往失真

责任追究、人员构成、时间场合等因素，影响巡视收集到的意见情况真实性。一是以往巡视的责任追究情况欠佳。巡视工作发现的问题多集中于业务工作，对被巡视单位领导干部违规违纪问题的处理一般不够重视，削弱了巡视工作的严肃性。二是巡视组人员构成多是从分支行抽调而并非从总行机关派出。巡视人员不敢严格监督，且巡视人员与被巡视对象之间关系良好的情况并不鲜见，干部职工看在眼里产生顾虑，削弱了巡视工作的权威性。三是巡视工作某些环节安排不合理。目前，民主测评表和问卷调查表多采取召开职工大会下发的形式，存在明显的弊端。有的巡视组现场测评要求立即填写交回，干部职工在会场紧挨着坐在一起，隐密性不强、书面意见容易留下笔迹也让人产生顾虑；有的巡视组虽然在开会发放测评表或问卷调查表后说明可在一定时间内交回，但大家考虑到巡视组并未硬性要求统一离开会场再填，如自己一旦离开单独填写再返回递交表格，肯定会被认为“打黑枪”事后定遭到领导报复，只得在会场草率填写，隐瞒真实想法，削弱了巡视工作的真实性。以上三种情况都是导致巡视收集的意见情况难以全面、客观和真实的主要原因。

3.3谈话作用发挥不足

按照巡视工作谈话面的要求，巡视组与被巡视单位人员面谈的比例一般规定为：领导班子成员为100%、中层干部80%、一般干部职工10%。由于有的巡视组工作责任心不强，与中层干部谈话为完成任务而草草开展；所谓随机抽取10%的一般干部职工，也往往为照顾被巡视单位领导面子，由被巡视单位“精心”挑选。在谈话中，许多部门主要负责人出于个人利益考虑，多为粉饰之辞，千人一面，故意以谈业务情况、歌功颂德搪塞应付；有的明知谈话工作既劳心费神，又时间偏紧，为不惹麻烦，故意大谈成绩浪费时间，逼迫巡视组谈话人员主动结束谈话；有的在巡视组进驻前被提醒“维护单位团结”，有的一般干部为被巡视单位“特意精选”的“守纪律”干部，谈起话来小心谨慎，吞吞吐吐、欲言又止。谈话的结果是收集的意见情况“数量足”、质量低；问题查找不透、深层矛盾揭示不够，多停留在一般性、业务及表面性问题，影响了巡视工作质量与作用的发挥。

3.4巡视成果运用机制不够完善

目前人民银行系统相关制度虽然对巡视成果运用有所规定，也建立了巡视工作汇报反馈整改督办办法和巡视跟踪评估等制度，巡视工作成果转化运用工作在一定程度上存在“人治”色彩。主要流程为：行党委听取巡视情况汇报、研究决定处理意见、移交相关部门、反馈被巡视单位、督办整改、进行跟踪评估等，巡视成果转化运用的程度主要取决于巡视组派出行党委“一把手”，制度化科学决策不足。重巡视过程、轻成果运用的现象客观存在，有的巡视组派出行存在“护犊子”、“藏家丑”心理，巡视成果转化运用积极性和主动性较弱，巡视成果转化运用机制尚不完善。

4.强化人民银行巡视监督实效的对策建议

人民银行巡视工作是中央银行给自身的肌体作体检，对于在巡视中发现的问题，既不能讳疾更不能忌医。要深入分析判断，防微杜渐，保证人民赋予的职责和权力得到充分履行，真正做到用权为公、用权以廉。加强人民银行巡视工作，必须提升巡视监督工作实效，要把提升巡视工作质量作为加强和改进巡视工作的核心，确保巡视监督取得实实在在的效果，为履职提供可靠保障，应该做好以下几方面工作：

4.1完善巡视工作机制

巡视制度是中国整个反腐制度体系的一个环节，这个制度运行效果的好与坏，整个权力监督体系的完善至关重要，从人民银行来说亦是如此。首先，必须以制度形式固化巡视工作的手段和方式。不仅要按照《巡视工作条例》有关规定开展听汇报、搞测评、查资料、个别谈话、抽查干部个人报告事项等工作，还应对每个环节具体操作步骤、质量要求以制度形式固定下来，防止在实施过程当中“偷工减料”、变形走样。第二，坚持和完善党委听取巡视情况汇报制度。对巡视工作中发现的问题，不仅要执行当前人民银行系统通行的向派出巡视组单位的行党委汇报的规定，还要制定更为科学有效的信息报告制度。如：巡视组直接报告制度。即以制度形式设定严重问题的标准，当发现被巡视单位或领导存在问题符合这一标准时，巡视组组长必须先行直接向派出巡视组单位的党委书记汇报情况，以防止巡视工作办公室或分管行领导因主观或客观原因过滤情况，影响巡视监督效果。第三，建立巡视工作群众监督制度。如，制订向被巡视单位干部职工反馈巡视工作情况的制度和操作细则，规定反馈情况的操作项目应包括：公开范围、反馈时间、反馈内容、反馈渠道、反馈对象等内容，使干部职工完整的参与到巡视周期的全过程，有效监督被巡视单位行党委的落实整改。第四，完善巡视跟踪评估制度。切实加强对整改情况的督查督办，督促被巡视单位针对存在问题认真建章立制，落实整改。如，建立巡视发现问题整改评价制度。在跟踪评估环节加入被巡视单位干部职工对整改落实情况进行评价的环节，调动其参与巡视工作的积极性，促进被巡视单位认真整改到位。第五，建立沟通协调机制 。充分发挥许多分支行现有的“监督工作联席会议”制度，构建起巡视、组织人事、纪检监察、内审、事后监督等监督部门信息共享平台，加强监督信息沟通协调，提高巡视监督效能、共享巡视工作成果。

4.2把握巡视监督重点

人民银行巡视工作目前虽然以常规、静态形式监督为主，但是时间紧迫、覆盖面广，要理清巡视工作的千头万绪，必须抓住巡视监督的重点，才能提升巡视监督实效。第一，突出巡视内容的政治性。巡视工作制度是党中央从加强党内监督、提升党的执政能力、保持党的先进性和纯洁性的战略高度作出的一项重大制度安排，因此在巡视监督工作内容的选择上要着力突出与推进党风廉政建设和反腐败工作、贯彻落实中央八项规定精神以及人民银行重大战略部署，严明党的政治纪律、执行民主集中制和干部选拔任用等方面相关的工作内容。通过巡视工作着重监督上级行党委高度关注的重大问题、制约被巡视单位履职和发展的关键问题、基层行和干部职工反映强烈的突出问题。第二，体现巡视对象的针对性。巡视监督要以被巡视行党委班子及其成员特别是主要负责人为重点，紧紧围绕权力运行的关键部位和重点环节，扎实开展巡视监督工作，防止“散光”。通过加强巡视对象的针对性，促使决策者牢固树立“有权必有责、用权受监督、失误必追究”的观念，增强其科学决策、民主决策的内在动力，确保总行重大决策及工作部署的贯彻落实，促进领导干部廉洁从政。第三，提升意见情况的真实性。要改进问卷调查和民主测评的方式方法，规范谈话对象的选取原则，注重谈话技巧的运用。在问卷调查和民主测评环节统一规定不得在会场现场填写，让干部群众有充足的时间和理由独立填写意见。在谈话环节，规定主谈人必须由总行机关派出人员担任，以便更好地建立权威感和信任感，帮助谈话对象消除顾虑、反映存在问题、表达真实意见。

4.3强化巡视成果运用

通过巡视监督工作举一反三，由表及里，从思想作风上、从体制和机制上认真剖析深层次的原因，查找薄弱环节，加强领导班子建设，正确履行央行职责。第一，要在干部选拔任用中充分运用巡视成果。让工作有成效、思想品德好、群众普遍认可的干部得到重用，对存在严重问题或对反映情况说真话群众进行阻挠、打击的领导干部相应贬谪。这样不仅贯彻了中央关于干部选拔任用“好干部”标准，也使许多干部职工放下顾虑，提升巡视监督效果。第二，把握案件线索。在巡视工作中不仅简单发现面上问题，还要从两方面把握案件线索。一方面是坚持以问题为导向，带着问题和线索下去巡视，对相关问题进行核查；另一方面是要在巡视发现问题中严格把握、认真筛选、准确界定是否存在（属于）案件线索，根据问题性质及时跟进处理，提升巡视监督的震慑力。第三，推动工作开展。通过督查巡视发现问题整改落实，推动人民银行基层行各项工作上水平，提升巡视监督的实效性。

4.4优化巡视队伍建设

首先，要重视巡视干部的配备和选调工作。目前，人民银行系统的巡视组领导及部分巡视人员大多是一些已经离开领导岗位即将退休的干部。客观上讲，这种方式有可能演化成为对接近退休年龄干部的一种消极安置方式。从工作质量上看，年纪偏大的巡视人员虽然经验丰富，但受到体力、精力的更多限制，难以承受长期出差的巡视工作；从工作效果上看，由于即将退休，对自身威信缺乏信心、对今后退路考虑也可能相应增加，效果监督效果。因此必须在人民银行建立专业化的巡视队伍，严格做好巡视组成员的配备工作，相对保证巡视队伍的专业性和稳定性。同时，巡视组与被巡视单位对口关系不能固定，必须保持轮换的状态，以防止掺杂过多的个人感情影响巡视工作。第二，启用巡视工作中成绩突出的优异人员。对工作认真、坚持原则、业务能力较强的同志要有计划的重点培养、大胆任用，推动形成良好激励导向。第三，加强巡视人员培训工作。通过培训、交流、实务学习，开阔视野，提升从全局高度观察问题、发现问题，特别是发现全局性问题的能力；提升政策水平、辨别是非能力和管理能力，为被巡视单位提出更多准确有益的实际指导意见，不断提升人民银行巡视工作监督实效和水平。

参考文献：

[1]中央巡视工作领导小组办公室著：进一步提高巡视工作的质量 更好发挥巡视制度监督作用，党风廉政建设，2013年第2期（总第74期），中央纪委中国方正出版社，2013年2月版.

[2]张军著.深入贯彻中央部署 扎实做好巡视工作.党风廉政建设，2013年第11期（总第83期），中央纪委中国方正出版社，2013年11月版.