推进街道办事处服务功能社会化的措施

物业公司的管理的规范，街道办事处服务方式的转变以及其他行政管理机构由传统的行政管理向公共服务管理思维理念、管理模式、方法的转换和包括户籍制度改革在内的制度文明建设，直接关系到社区现代社会文明建设和群众养生环境的改善，也是大众普遍关注的问题。

――编者

街道服务功能的社会化意味着：第一、街道成为一个社区自治的社会中介组织而不再是政府的派出机构将成为必然的趋势。第二、街道将致力于提供间接服务而不是直接服务。第三、街道提供服务的手段越来越具有市场化和民营化特征。第四、街道成为分担政府的部分掌舵职能，比如实施对服务质量的监督。街道服务功能的社会化，意味着社区自治过程中政府力量的直接介入越来越少，而充分利用社会的力量推进社区实现真正意义上的自我服务、自我管理、自我教育。要实现这一变革，可以采取以下措施：

（一）加强街道办事处的自身建设

1、正确认识社区和街道在社区自治发展过程中的历史地位，合理定位社区建设中街道办事处在公共服务体系中的角色。社会学家腾尼斯把社区看成是“有共同价值取向的同质人组成的共同体”。在这个共同体中人与人之间“关系密切，出入相支，守望相助，富有人情味”。社区的本意并不强调地域特征，社区注重的是满足人们更高的精神层次的需要和更丰富的业余生活需求。社区自治是“政府与社会”关系的重新调整，也是政府职能转变中的重要内容。这意味着社会的权力得到归还，而街道办事处作为政府派出机构也只是一种过渡时期的治理机构。随着社区自治管理的日益成熟，街道必然褪去行政色彩而变成社会的自治组织。

2、从街道的服务功能定位来看，应该由行政性色彩浓厚的政府派出机构朝着一个具有综合协调职能的社会中介组织转变。要实现这一点，可以采取以下改革措施：

第一、在街道人事制度方面要进行改革。

首先在人员素质上，要由善于社区管理的高素质人才组成。严格要求社区治理者的素质是西方发达国家社区治理中值得借鉴的一条宝贵经验。“社区建设的组织者必须具有以下特点：必须对所在社区的文化、社会结构、人口政治结构和社区存在的问题有一个透彻的了解；忠诚于社区并对社区居民的福利有真诚的承诺；与社区的居民存在相互依赖关系；具有丰富的社区工作经验；能有富有灵活的适应性”。目前，我国街道办事处人员通常是分离人员或退休干部组成。随着社会的发展，街道服务功能的多样化和复杂化越来越明显。社会管理专业人员将呼之欲出，未来的街道应该由善于社区管理的高素质人才组成。他们将凭借着自己的专长权而非强制权力来管理社区。

其次，在人员的构成上，要实现工作人员的“社区化”。即大多数的工作人员应该由社区的居民自己来担任，让居民更多地参与社区事务管理。这实际上是实现政府对社会居民更多地授权的有效措施，这样才是真正的体现社区自治。

再次，成员的产生方式上，街道的成员应该由居民委员会推荐或居民直接选举或聘请产生，而不再是政府的指派（当然政府有推荐权利），他们直接对居民和法律负责。政府通过法律法规的手段对其进行监督，同时，他们在街道党委的领导并在居民监督下开展工作。

第二、实现服务方式的转变，由自下而上的自主式服务体制取代行政主导式服务体制。尽量减少行政命令的服务方式，让服务手段市场化、民间化，更多地利用社区内部力量来加强社区自我管理、自我教育和自我服务。

第三、实现服务内容的重点转移，主要提供间接服务。街道应作为“服务者的服务者”而存在，着眼于培养社区自治力量的发展，促进居民公共服务提供者服务能力的提高，增强社区的自我服务、自我管理、自我教育的能力，同时，把更多的具体服务交给居民委员会和社区居民自己来管理。

第四、在服务的组织结构上，街道办事处可以采取网络组织的结构形式。网络组织的本意是指企业组织结构形式。首先，应该以街道为枢纽建立社区内部的公共服务网络组织。街道作为中心，社区内部各种企业、社会团体以及居民个人组成有效的自治服务网络。街道办事处作为这个网络组织的中心，承担联络服务的作用，保证服务的有效提供。为了确保服务质量，街道接受政府的监督，并依据合同对各种服务的提供机构实施一定的监督。其次，街道与街道之间也可以建立公共服务的网络组织，实现社区与社区之间的横向交流，以便发挥地区特色，实现街道与街道之间的资源共享。

（二）进行适应市场经济要求的系统性改革，完善社区治理的外在机制

1、进一步推进政府职能转变，确立政府的“掌舵”角色。一要致力于把握宏观方向，承担起新的“掌舵”责任。具体而言就是为公共服务质量的保证提供法律和规章的保障，而不是事必亲躬。二要授权。这是政府职能转变的关键，也是实现社区自治的关键。政府信任社会力量，通过一定的责任机制，把部分公共服务的自授予社会自治机构。“政府集中提供核心的公共部门服务，如果将边缘性的服务活动以签约的形式转包给私营部门，核心的公共部门的活动将管理得更好。”三要扶植培育社会中介组织和促进社区自治意识的形成。

2、继续深入进行单位体制的改革，尤其是事业单位体制的改革。改变资源单位垄断和单位与单位之间的资源隔离格局，实现公共服务输出的市场化运作。改变企业办社会的做法，实现企业职能的单一化，把更多的公共服务职能交给社区。

总之，街道服务功能的社会化是一个渐进的系统改革过程。我们要正视过渡时期的现实，采用合理有效的措施逐步推进街道服务功能的社会化，以便更好地推进我国的社区自治管理进一步趋于完善和走向成熟。

（作者单位：宁波大学法学院）