地区行政规划的法学述评

北部湾区域行政规划存在问题的反思

北部湾区域是我国自批准实施区域行政规划以来唯一被明确赋予“重要国际区域经济合作区”功能的区域,也是2011年6月国务院《全国主体功能区规划》以来我国第一个真正意义上体现主体功能区规划理念的区域。其区域行政规划内容融合了“新区域主义”关于区域功能整合、区域网络化治理、区域制度创新等诸多理念。但从当前北部湾区域实践来看,区域行政规划机制的效果并不理想,诸多问题需从法制层面探寻其根源。

(一)北部湾区域行政规划缺乏法律的指引按照行政法意义上的法律保留原则,行政机关实施任何行政行为都必须有法律授权,否则,其合法性将受到质疑。法律保留原则的本义旨在维持法律规范效力,避免行政权侵犯立法权,同时也在于限制行政权对公民基本权利的侵犯。法律保留原则强调区域行政规划的制定和实施应有法律的授权,但现实情况却是区域行政规划缺乏宪法和法律上的授权依据。迄今为止,宪法及相关法律文件还没有具体条款指引区域行政规划。我国虽然制定了《土地管理法》和《城乡规划法》,对土地利用总体规划与城乡规划的编制作出了明确规定,但区域规划作为空间整体规划,涉及不同行政主体间的利益与矛盾,而分散的立法使得区域行政规划程序、管理体制以及法律责任与救济等方面没有统一的标准可循,显然不能达到协调这些利益的功用。可以看出,整个区域行政规划缺少一部统一的区域规划基本法的指导和规制。因此现行法律框架下的北部湾区域行政规划属于“非法定规划”,是“缺乏法律明确规定的、不具有法律地位、也没有法律规定的编制程序、审批程序和内容要求的规划类型”[6]。区域行政规划实施中出现的诸如制定和修改随意性大、透明度低、权威性不强、实施部门权责不清等问题都与此相关。从广西地方立法看,《广西北部湾经济区条例》已于2010年3月1日起施行。广西壮族自治区人民政府也出台了关于全面实施《广西北部湾经济区发展规划》的决定,成立了北部湾经济区规划建设管理委员会办公室负责日常工作。但条例和决定将调整的重点放在北部湾区域行政规划的管理方面,回避了北部湾区域内不同行政主体之间的行政规划利益冲突问题,没有厘清北部湾区域行政规划的制定主体、内容、与上位法的衔接等问题。

(二)区域行政规划协作机制薄弱区域行政主体之间存在竞争和冲突,不同行政主体对规划目标、具体任务、实施方法和措施等会存在分歧或争议。对北部湾区域行政规划来说,法制化的欠缺仍然是其最大的束缚。协作机制、协作的组织形式、协作的效力、协作纠纷等,都没有正式的法律制度安排。从现有的北部湾区域行政规划文本来看,所有文本几乎都会涉及工业布局、基础设施等经济发展的各个方面,这种重经济轻法律的内容属性更易造成规划本身权威低下和效力不足。根据国外的区域行政规划立法与区域行政规划实践,区域行政规划调整的对象是区域经济与社会发展中需要区域政府之间协同的问题而不是经济发展本身,区域行政规划包括经济目标、社会目标和生态目标,而尤以后两者为主。[7]而北部湾区域行政规划恰恰在区域行政主体急需协商的公共事务方面采取了回避的态度。此外,地方政府及政府部门间主体关系错乱,行政主体独立性建构不良。现行北部湾区域行政规划制定主体的多元化造成区域行政规划间衔接协调性差及内容相互冲突。以北部湾港口规划为例,《广西北部湾港总体规划》《广西北部湾经济区沿海港口总体规划》《北部湾港货运通道规划》《钦州区域性国际航运中心发展规划》等港口类规划就存在职能交叉重复、编制主体缺乏有效沟通、衔接不良等问题。[8]这样,一旦遇到区域行政主体之间的利益纠葛,区域行政规划的实施就会陷入困境。我们应从主体间性理论上解决行政主体困境。“主体间性”(inter-sub-jectivity)亦可译作“主体际性”,指的是多元主体在平等的同一语境中实现相互联系、彼此共存和交往互动。主体间性重视规则和理性,将主客体关系替换成了主体间关系,实现从“主体-客体-主体”到“主体-主体”的角色换位,在诚实、互信、理性的基础上实现交往理性。[9]主体间性可在法治秩序下构造良性的多元行政主体环境,是加强北部湾区域行政规划主体间协作的良好途径。

(三)区域行政规划公众参与程序的缺位地方治理具有多层次治理(multi-levelgover-nance)特征,它强调地方治理的参与者是多元的,“地方治理过程是一种多元利害关系人的情节建构,即地方公共问题不可能再由唯一的政府当局来解决”[10]。区域行政规划的编制涉及区域重大利益的调整,其利益相关主体应该享有参与权。近年来,我国虽在一些区域行政规划制定过程中采取座谈会、论证会等方式听取公民和专家的意见,但绝大部分区域行政规划在制定过程中基本上是在行政机关内部封闭运作,公众参与的广度和深度仍然有限,不可避免存在着民主参与程序的形式化问题。实践中真正左右行政规划制定的是地方政府的主要决策者和职能部门。例如《广西北部湾经济区区域规划》就是北部湾经济区规划建设管理委员会办公室和广西发改委委托清华大学研究,国家发改委对规划内容给予具体指导,规划在向广西壮族自治区政府作正式汇报后,上报国家有关部门批准而产生的。因此目前大部分区域行政规划往往成为地方争取政策资源的一种手段。政府基本上决定了公众是否参与、参与的程度与程序等,这种参与往往成为一种象征性参与。此外,以行政区为基本单元的地方利益间和不同层级政府间的利益诉求难以平衡,区域行政规划尚且难得各地政府的广泛认同,更不用说得到公众的关注和信任。区域行政规划缺少民主参与导致规划内容在一定程度上缺乏科学性、合理性,实施后可能会浪费大量资源。

北部湾区域行政规划法律保障机制的构建

在当代,区域行政规划已从原来单纯的技术性活动转化为协调区域冲突、约束区域政府行为和强调行政主体间协商的重要行政机制。如何建立起区域行政规划的法律保障机制是一道急需解决的难题。笔者认为应从以下几个方面探索:

(一)完善相关法律为区域行政规划设定边界从西方发达国家区域行政规划法制建设的经验看,区域行政规划必须保持整体协调。上下级区域规划之间、同级的区域规划之间应相互配合。德国是世界上最早进行空间规划的国家之一。1965年,联邦会议通过了《区域规划法》,保证了区域规划的法律地位。德国各州都颁布了相应的空间规划法。德国的空间规划分为四级规划,即联邦级、州级、地区级、乡镇级。“这四个层级的规划又是在相应的法律基础上展开的,构成了严密的法律体系以及相互协调的规划体制和运作实施机制。”[11]我国应该借鉴德国的经验,建立起包括宪法、区域行政规划基本法、地方区域行政规划条例在内的综合区域行政规划法律体系。目前我国宪法中只有行政区域的划分,我们应在其中加入区域协调发展和区域行政规划的相关内容。《立法法》也要明确区域行政规划的法律地位及其效力范围。此外,我们要制定一部诸如名为《区域行政规划法》的基本单行法。统一的区域行政规划法应该确立区域行政规划的依法规划、科学规划、利益平衡等基本原则,设定区域行政规划的内容条款,设置区域行政规划中的听证、公众参与等程序,完善相关的法律责任、监督和救济制度。广西可以制定省级区域行政规划条例来解决北部湾区域行政规划涉及的相关法律问题。该条例虽不可能面面俱到,但制定后可根据需要再颁布与之配套的规章,形成北部湾区域行政规划的法规体系,协调北部湾跨行政区划的发展。在北部湾的地方政府当中,南宁拥有地方立法权和规章制定权,其他北部湾城市主体则拥有规范性文件制定权。北部湾区域地方政府可通过地方规章或其他规范性文件的形式将北部湾区域规划的内容转化为法律上的职权与职责、权利与义务,为北部湾区域行政规划提供坚实的法律基础。

(二)区域行政规划的内容应强化政府间协调机制现代“复合行政”的新理念认为:在经济全球化背景下,如果不转变政府职能,只能在解决旧有的区域经济一体化与行政区划冲突的基础上,滋生出新一轮更加激烈的区域经济一体化与行政区划的冲突;只有加快政府职能转变,发挥市场机制资源配置的基础性作用,主要依赖不同行政区、不同层级政府之间的民主协商,扩大非政府组织参与,形成多中心、自主治理的合作机制,才能推动而不是阻碍区域经济一体化。[12]行政法的传统行政主体理论也开始拓展,认可多元行政利益。地方政府作为行政主体享有自己独立的行政利益,包括经济上的利益和对管理权的自主选择。将行政主体界定为行政上的利益主体是对市场经济发展需要的回应,经济的多元化必然带来社会利益的多元化,多元的社会利益要求行政的多元与之相适应。[13]由于区域行政规划跨越两个以上的行政区划,存在多层级政府主体以及各主体间错综复杂的关系。多层级政府和政府职能部门处于一个网状的组织机构中,它们对区域行政规划的目标、利益诉求和侧重点不尽相同,不能简单地以“命令与服从”的行为模式去推动区域规划的实施。因此,区域行政规划制定的内容必须强化政府间的协商。德国主要通过区域政府规划会议的方式来协调,日本则成立大都市圈整备委员会负责大都市圈的总体规划和协调各部门之间利益。北部湾区域行政规划可以参考这些做法,制定专门的协调会议制度,由北部湾有关区域政府和部门共同参加,协商处理区域行政规划编制与实施中的重大事项。规划还应对区域行政规划主体的权利义务、区域政府间规划纠纷的处理机制、规划监督制度作出详尽规定,确保区域行政规划在区域内得以充分落实。通过平等协商谈判达成的方案是双方共同商议的结果,容易被各方接受。如果协商不成,可以由北部湾经济区规划建设管理委员会协调解决。北部湾区域地方政府和政府职能部门应将北部湾区域行政规划的目标与任务分解落实到自己编制的行政区规划之中,以此来衔接不同层级之间的规划,避免行政规划之间的冲突。如《北部湾旅游发展规划》的内容可以分解细化,明确北部湾区域地方政府各自的任务与责任。

(三)构筑区域行政规划公众参与机制传统的公共行政和行政法是建立在公私分立、公私对立的理念基础之上的。上世纪中后期以来蓬勃兴起的以私人参与、公私合作、公私协商、公私共治为基本特征的公共治理模式产生了与之相适应的行政法的新变革:“传统的权力—服从模式的行政管理(government)逐步演变为协商—合作模式的公共治理(governance),传统的限权、控权模式行政法逐步演变为以实现治理目标为导向的同时规范公权力和私权力模式的‘新行政法’。”[14]“新行政法”适应了公众直接民主、直接参政的要求,为公众提供直接参与政府决策和具体行政决定的机会。区域行政规划的公众参与是“避免或减少因行政规划而产生的侵权、滥权、腐败以及各种悲剧的第一道屏障”。[15]现代社会的利益日趋多元化,区域行政规划又涉及众多行政主体之间或行政主体与有着共同利益组织体(个人)之间的利益博弈。如果区域行政主体不顾及这种社会趋势仍强调区域行政规划的“单方性”行为,那么,它作出的区域行政规划所具有的社会可接受性是值得商榷的。笔者认为,区域行政规划参与性应通过设计一套精密的法律程序来实现。德国是世界上行政规划程序立法时间早、内容较为完善的国家。1976年颁布的《联邦行政程序法》中专门规定了行政规划的听证参与程序。《广西北部湾经济区发展规划》明确规定:完善社会参与和监督机制,拓宽公众参与渠道,通过法定的程序使公众能够参与和监督规划的实施。同时,推动企业、民间开展全方位、多层次的联合协作,引导社会力量参与规划实施和区域经济合作。因此,为了使拟定的北部湾区域行政规划方案更加科学合理,可以召开由行政机关、专家和民众代表等人参加的论证会,对事关各方面的利益关系的区域行政规划进行可行性评估论证。“藉程序之参与和进行,使计划能集思广益,考虑更为周详,而使最终确定的计划内容合理妥善。”[16]当然,还可以引入独立的第三方机构对北部湾区域行政规划进行可行性评估。合乎法律程序的区域行政规划须在实施前以公示的方式让公众知晓。区域行政主体可以参考国家立法的相关做法,在制定北部湾区域行政规划时,应该在互联网上公示规划的草案稿征求民众的意见再予以完善。修改、变更后的北部湾区域行政规划也要通过政府公报或媒体公布等途径让民众及时知晓。

作者：刘虹 单位：广西师范大学