政府如何“晒”预算

政府花多少钱，怎么花，人民如何才能说了算?

预算是中国政治改革的重要内容

对一个责任政府来讲，钱怎么收怎么支都应该置于公众的监督之下。在社会各界对“阳光财政”的千呼万唤之下，政府预算的神秘面纱终于被广州市财政局撩开了一角。

3月25日，财政部通过其门户网站向社会公布了2010年中央财政预算数据。今年公开的范围增加到12张预算表。预算公开在中央政府的层面上缓步推进。然而，仅仅将政府预算挂在网上任公众浏览还远远不够。真正体现预算的公共性、民主性，不是光公开几个数据就可以了，而是需要一系列配套的制度。

与广州市财政局的“临时起意”不同，上海闵行区公共预算的改革在政府主导和法学专家的参与之下已经历时三年。本刊记者对中国政法大学宪法研究所所长、上海闵行区预算公开项目改革的推动者蔡定剑进行了专访。

《世界博览》：您是一个宪法学学者，为何想到要进行公共预算改革的试验?

蔡定剑：我不仅研究宪法理论，我还希望自己是宪法制度的建设者。我曾经在全国人大工作过，所以我一直关注实际的问题，如何把宪法的理念变成现实的制度。预算公开是的重要环节。如果说是控权理论，而控权最有效的手段和办法就是控制公共预算。

从现实因素上来讲，中国经济高速发展的同时受到政府腐败的严重困扰。每年财经审计报告都能查出大量的资金滥用、盗用和违规使用。但是，审计部门的工作只是杯水车薪，审计查出来的都是末端的问题，解决这些问题的根本途径在于把公共预算做好，使公共预算细化、公开、透明，得以让全社会对其进行监督。所以，建立统一的、公开透明的、民主的公共预算制度，是中国公共财政制度改革的目标，也是中国政府治理和政治改革的重要内容。

从公共过程的角度理解预算

《世界博览》：什么是公共预算?

蔡定剑：我参加公共预算项目时发现，有些财政学家所理解的公共预算的概念和宪法学家不太一样。财政学家的理解是，把财政资金应用于公共服务。我认为，政府所有的服务都是公共服务。意义上的公共预算是一个公共过程，预算的编制、执行和监督都是民主的公共参与过程，这一过程的前提是公开透明。

中国实行计划经济的时候，资源的配置由中央计划决定，预算只不过是计划的反映。1992年的市场经济改革开始瓦解计划经济在资源分配方面的支配作用。原来由计划委员会集中的资金分配权逐渐地被各个部门肢解，出现了部门各自为政，都有自己的小金库。

1999年开始中央政府在全国人大要求下进行的公共预算改革，逐渐地将预算权力集中到财政部门手中。但改革主要还只是政府内部建立行政控制，即将财政部门转变成真正意义上的“核心预算机构”，由它来集中支配资源，并在预算执行中对每个部门支出行为施加“外部控制”。也就是说，政府部门花钱，财政等部门可以监督，但老百姓看不到。

我们想推动的是公共预算的民主化和公开化。

《世界博览》：为何会选择上海闵行区作为试验点?

蔡定剑：当我们把这个理念确定下来后，就开始寻找能够实施这个方案的机构。上海闵行区党委书记孙潮，原是华东政法学院的宪法学教授，我们是好朋友。他曾经在上海市人大法工委工作，当过区长，是有理想的学者和官员。2005年我们见面谈了我的想法之后，两人一拍即合，开始把想法付诸实施。于是我们中国政法大学宪法研究所和财政部财科所合作成立了联合预算改革课题组，推行全方位的公共预算改革，在闵行区实施。

这是改革的一个契机。我们都知道，这一类的改革需要由领导支持才能推进。而且改革者一定要有大公无私的精神，因为这种改革需要承担政治风险。另外一个因素就是，闵行区的干部素质比较高，预算的规范化的程度比较高，并且在预算方面已经进行了内部改革。

我们课题组在2007年出具了一套整体设计方案。将公共预算分成了预算编制、审议和监督三个阶段。我们用了三年时间，步步推进，把利益逐步切割开来。第一，在预算编制阶段，把预算在科学的基础上细化，让大家看得懂这个预算。

第二，预算要经过民主的审议讨论，关键在于人大要发挥审查和批准预算的作用。

第三，加强预算监督。不仅仅是政府内部的审计监督，还要能够发挥人大以及社会公众对于预算的监督作用。

预算编制：党委决策，政府执行

《世界博览》：现在的预算编制都比较粗糙，您是如何细化的?

蔡定剑：预算编制是第一个阶段，不仅要把预算在科学的基础上细化，还要体现公众参与。

第一步就是把预算编细。我们对预算信息进行了分类，从财政的收入到预算的支出都集中到了11张表上，收入和支出都反映了出来。2009年的设计上有表，有编制，有目标描述，还有柱图和饼图等，图文并茂，在国内其他地方还没有过。人代会上我们就代表对该表的满意度进行了调查，满意的比例达到了80％多。

我们还给财政部、全国人大财经工作委员会推荐了一个预算表，供这些机构规范预算信息做参考。闵行也没有细化到这个程度，但是我们希望今后国家能用这个表格。(见下页附图。)

第二，我们改革了预算的编制方法。目前国内的编制是以资金为导向的，各个部门把预算报上去，财政部门拼一拼。预算执行得好的意思就是钱没有挪用，也没有多花。这样并不能反映预算执行的效率。90年代以后，许多国家开始采用结果为导向的预算编制。预算管理的重点是支出、投入、产出到结果。

举个例子，劳动人事部门要提高劳动就业率，培训下岗职工，培训费100万。按以前的方法，能否提高劳动就业率等都不得而知。而按我们的要求，首先要提出目标，比如要解决2000人的就业问题。从这个结果出发，确定需要接受培训的总人数是一万人，然后再定需要多少培训费。所以，报预算的时候都要报目标，这样监督也很容易，年终检查的时候看原来的目标是否达到就行了。如果最后只解决了一千人的就业问题，这个培训可能第二年就不继续办了。

这样一来，整个编制方法需要倒过来。先确定要通过预算实现什么政策目标，再根据目标来安排资金的使用方案。这个就涉及到决策机制的改革。

谁来出这个政策，在国外是很清楚的，比如美国议会根据奥巴马的国情咨文制定预算指南，指导政府的预算编制。

阂行的改革就是政策决策归口到党委。党委扩大会议提出本年度预算的战略目标和实现战略目标的大具体目标，然后把这些目标做成预算指南下达给政府，政府将党委的战略目标和具体目标细化成工作目标，政府各部门通过预算编制将工作目标转化成详细的绩效目标，人大作为权力机关代表人民审查具体预算是否符合党委提出的战略目标的具体目标，并批准预算。这个过程就是民主的过程，党委、人

大、政府也各得其所。

第三，我们在编制过程引入了公共参与。流程是这样：每年四月份开党委扩大会议讨论政策目标；五月份各个政府部门开始编制预算，比其他地方要早，因为我们的编制方法要求得预算信息比较详细，其他地方都是七八月份才开始编；然后在八九月份把预算草案在当地媒体和财政局网站上公布，对涉及民生领域的预算项目公开征求意见。

发挥人大审议、监督预算的作用

《世界博览》：在预算审议阶段，发挥人大的作用是重点对吗?

蔡定剑：对。第二阶段主要目标就是，如何在现有的制度下，发挥人大审议预算的作用。这是民主过程非常重要的一环。人大审议预算的权力在1999年的改革后有所加强，但仍然不够。比如，《预算法》并未规定人大的预算案修正权，由于没有预算修正权，人代会在审查政府预算时只能整体通过或者整体否决；从地方到中央，人代会的会期都很短，而且没有专门安排审议预算的时间；以前还有政府向人代会口头报告预算的程序，后来被吴邦国取消了。

我们只能在现有的制度框架内推行改革。现在要求提前一个月把预算给人大的工作委员会，交由工作委员会来审议。我们在这期间纳入了预算听证的程序。因为预算公开不仅是结果公开，预算的参与过程比预算结果公布更为重要。在整个预算编制、审议过程中都需要有老百姓的参与，这样他们才能理解这个预算。

2008年由财经工作委员会主持了第一次预算听证的实验，做了两个项目的听证。公告之后只有两个人报名。官员们对听证很质疑，觉得老百姓都不关注。我解释说，这很正常，因为老百姓不知道要做什么，让公众接受改革需要一些时间。

2009年进行了五个项目听证，人大的五个工作委员会都发挥了作用。当时有300人报名参加，很成功。通过预算听证，把百姓的意见反映到预算决策部门，让他们有机会来修改完善。

我参加过一个听证，涉及的是资助养老床位的方案，按民政部的设计，政府要进行养老机构的资质认证，比如看该机构条件够不够等，以决定给谁补助。这个方案听起来还不错，但马上就有听证代表反对，说原来政府建的养老机构接受的多是经济条件比较差的老人，这些机构虽然条件比较差，但是收费很低。如果要求资质认证，这些机构大多没有接受补助的资格，有资格的都是私人开办的收费高昂的养老机构，最后导致需要补助的机构得不到补助，不需要补助的反而能拿到补助。所以说，民众的意见还是能帮助政府改善方案中的不足。

第二，发挥人大常委会审议预算的作用。

第三，在人代会上恢复了预算口头报告制度。

第四，建立了预算修正案制度。政府对此考虑了很久，万一代表对一个重要项目提的修正案被表决通过了，相关部门可能会措手不及。尽管这样，这项权力最终还是写进了程序，10个人大代表可以提出预算修正案。因为代表必须有预算修正权。否则的话代表发了言，提了意见而不采纳，人代会的讨论就成了空壳子。改革是一个过程，我们要先把制度建立起来，能不能实施是后话。

第一年人大代表没有人提修正案，因为他们不了解这项权力。我们与复旦大学预算绩效评估中心和上海市人大培训工作委员会合作，请他们帮忙做代表培训工作，增强代表对预算关注的能力。

培训工作还是有效果的。2010年1月份闵行开人代会，有人大代表提了预算修正案，但是由于议案比较敏感，主席团没有列入议程。虽然这个修正案没有被主席团列入议程，但是预算修正案制度存在本身就是有意义的。我反复强调，改革是一个过程，不可操之过急。

在这一阶段中，人大最成功的还是预算公开听证。我们正在考虑进一步完善人大的制度，比如人代会期间延长会期，专门用时间讨论预算，让政府接受代表对预算的质询等。

《世界博览》：预算监督阶段如何实现民主化和公开化呢?

蔡定剑：预算监督有三个要点。

第一，如何让人大也能够利用审计手段。

第二，如何规范结算报告，需要有一个预结算的对照表，如果改变了资金用途，需要进行说明。

第三，政府部门是否按预算执行，由人大进行评估。我们设计了一个部门预算绩效评估指标体系。包括几块：一是结果导向的预算改革和预算编制的科学性指标，总分100分，下面又细分为若干小项。二是部门预算的管理制度指标，下分若干项。三是部门财务管理指标，我们评估的不仅是项目，还有财务制度。四是公共服务满意度指标。最后是扣分的情况。目前这个环节还没有很好地实施。我们也在和闵行沟通，希望了解是什么原因没有实施。

闵行区的公共预算改革是有系统逐步推进的改革。大家很关注这个改革有没有可持续性，担心人走茶凉。我们也在想办法通过人大作出规定把这个改革固定下来。但是我想，经过这三年的改革有些东西很难再改回去了，比如预算编制的细化，还有新的编制方法以及预算听证等。我们会在今年下半年开一个研讨会，向其他地方介绍闵行区的改革，希望引起更多地区的关注。