政府预算改革与政府审计转型

摘要：政府预算是是政府配置资源的重要工具，是国家治理的核心。国家治理离不开监督和评价，政府审计是国家治理不可缺少的有效工具。本文从国家治理的视角出发，探讨了政府预算改革和政府审计转型方向。政府审计要以改革的思维进行战略转型，从而顺应政府预算的变革发展需要，服务国家治理建设。

关键词：国家治理；政府预算变革；政府审计

中图分类号：F234. 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2014）010-00-02

十八届三中全会将全面深化改革总目标定位于推进国家治理体系和治理能力的现代化。这开辟了一个新的历史时期，“国家治理”被提到重要议事日程。政府预算是配置资源和控制的工具，是实现公共财政政策目标的工具，是政府配置资源的重要工具，是公共财政框架下政府治理的核心制度。国家治理理念推动政府预算朝着规范、透明、绩效、民主的方向变革。国家治理离不开审计监督，政府审计是推动政府预算改革的重要力量，政府审计要适应经济发展形势和要求，主动顺应政府预算改革发展需要，加强审计促进国家治理民主参与、公开透明的机制和制度建设，推动预算朝着规范、民主、透明、绩效方向发展，进而改善国家的治理水平。

一、国家治理视角下的政府预算改革

国家治理是指国家通过配置和运作公共权力，执行一定的政治理念，始终围绕着特定秩序，对公共事务进行调控、引导和支配，保持良性和可持续发展的善治状态和过程。在国家治理结构中，制度是维系国家公共秩序并协调资源配置、促进经济发展的重要治理手段。良好的政府预算在这个制度中扮演着关键性的角色。现代预算制度是现代国家治理中的基本制度，是国家治理能力提升的前提和基础。因此，建立现代预算制度，不仅可以有效规范政府行为，而且可以有效提高国家治理能力。

1999年，中国启动了一场意义深远的预算改革，目标是建立现代预算制度。作为国家治理核心的政府预算，如何在政府预算问题上体现国家治理受托责任、透明度、有效和民主参与的要求，至少要从以下四个核心相应的进行破解。

一是国家治理的受托责任推动预算的规范性变革。预算的规范性应该包括预算的合规、完整和刚性。从国家治理的受托责任来看，一方面所有政府预算活动必须在合法合规的前提下；另一方面国家直接或间接地从民众手中获取的资金或资源都应当纳入预算管理，才能全面反映政府公共资源或资金的受托责任，即预算必须是完整的。因此，合规、完整的政府预算是有效地分配和使用财政资金以实现公共受托责任的基石，也是良好国家治理的基石。

二是国家治理的透明度推动预算的透明性变革。透明性是国家治理的重要特性和核心要素，是受托责任关系的基石。在国家治理模式中，增加公共管理的透明度，革除“暗箱操作”，发展政府与民间的合作伙伴关系，逐步实现政府、社会、公民的共同治理，已成为各国政府治理的发展潮流。因此预算公开透明是国家治理透明度的核心因素，更是纳税人的民主诉求。

三是有效的国家治理要求预算进行绩效性变革。国家治理的高效意味着政府人不仅要重视公共资源的合法配置，还要重视如何经济有效地使用取之于民的经济资源并以最小的成本满足公众的需要，即国家治理的模式应该是绩效导向的。

四是国家治理的民主参与推动预算的民主性变革。从国家治理的民主参与来看，国家治理强调主体的多元性。20世纪90年代后，除了政府以外的各利益主体广泛参与成为现代民主发展的必然，国家治理的民主参与使得公众可以通过一定的途径在公共决策中发挥更重要的作用，并推动了民主预算的变革与发展。参与式预算是一种公民直接参与决策的治理形式。在这一前提下，政府预算的有效性就可以提高，国家治理的水平和能力也就越高。参与式预算意味着在政府预算决策方面要为公众提供更全面的信息，更大的透明度，更多的参与渠道或有较好的偏好表达机制。

二、政府审计在国家治理中的作用及与政府预算的关系

有效的国家治理离不开监督和评价机制。政府审计的基本职能是监督和评价，是对受托经济责任履行结果进行独立的监督，是国家依法用权力监督制约权力的行为，是国家治理不可缺少的有效工具。其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”和重要组成部分。

政府预算和政府审计相互依存、相互促进， 两者良性互动，是实现善治政府的重要工具。从国家治理视角出发，政府预算改革对政府审计转型的要求主要体现在以下方面。

1.强化政府预算合法、合规性审计

从近年审计署公布的预算执行审计结果来看，财政预算管理、资金分配和使用中违规问题及管理不规范问题仍是部门预算中的大问题，如预算不完整、不真实，隐瞒收入和结余；预算执行不到位，无预算支出，超预算支出、挤占挪用和自行调剂使用现象较为普遍、存在乱收费和私设“小金库”现象等等。依法预算是政府预算规范性要求的起点，对政府预算进行监督，确保政府公共财政活动依法开展并符合社会成员的根本利益，乃是政府审计的重要工作基点。

2.稳步推进绩效预算，逐步扩大政府绩效审计

绩效是国家治理的基本要件，也是政府预算的核心构件之一。将绩效评价与预算挂钩是现代绩效预算的精髓。绩效预算的起点是绩效评价，推进绩效预算的核心环节是对资金使用效率进行客观公正的绩效评价，并建立一套能够反映政府公共活动绩效的评价体系。

3.加强政府预算和审计信息披露

财政透明度是政府透明度的重要内容，提高财政透明度要求公开政府预算和预算行为过程，政府审计结果的披露，会进一步推动公众关注预算信息，提高对预算信息的需求，进而提高财政透明度。对于建立责任政府，落实政治问责这一目标而言，财政问责尤其是预算问责是根本性的不可或缺的条件，而审计信息披露和审计问责为财政问责提供了突破口。

4.强化各利益主体的预算民主

既然治理主体是多元的，就需要建立相应的制度，使政府以外的各种主体以多种形式、通过不同渠道广泛参与治理。政府预算过程就是国家治理中各个参与者之间的权力与责任分配的过程，也是规范和协调各部门利益的过程。因此，强化对各利益主体预算的政治控制是政府审计的重要职能。

三、国家治理视角下政府审计转型探析

政府审计作为国家治理系统中一个具有监督、评价、抵御功能的“子系统”，嵌入到国家治理结构并在维护国家经济安全、反腐倡廉以及提高工作透明度等方面发挥举足轻重的作用。政府审计的服务性要求审计工作要顺应经济发展形势和要求，将审计工作融入经济社会发展的大背景中去，主动顺应政府预算改革发展需要，加强审计促进国家治理民主参与、公开透明的机制和制度建设，推动预算朝着规范、民主、透明、绩效方向发展，进而改善国家的治理水平。政府审计服务国家治理转型可从以下五个方面进行探讨。

1.大力发展政府部门内部审计，强化对内部受托责任履行的监督和鉴证

政府部门内部审计是政府内部控制体系的重要组成部分，是防范预算执行违规的第一道防线，是强化预算行政控制的重要力量，是政府部门治理的关键。发展和完善政府部门内部审计可以适应国家预算管理方式变革的要求，也有利于弥补审计机关审计力量不足的缺陷。目前我国政府部门中设立独立客观的内部审计机构的数量不多，内部审计人员较少。因此，有必要大力推进政府部门内部审计的发展。

2.建立全面政府预算审计，增强政府预算规范性

预算审计包括预算编制审批审计、预算执行审计和决算审计，规范预算审计，三者都不可忽视。首先，预算编制审批是预算审计的核心环节，它要求将政府依法取得的税收等财政性收入和政府支出统统纳入预算，作为一个整体进行管理，做到不重不漏，不得在政府预算之外保留其他的收支项目。其次，预算重在执行，因此预算执行审计在政府预算审计中充当着重要角色。目前，预算执行中存在着预算执行难、预算追加、调整频繁的现象，审查预算执行的严肃性就成为预算审计的必要任务，对于预算的支出程序、支出方向和支出金额，政府审计更需要加强追加审查。对于关系到百姓切身利益的公共建设资金预算、社会保障资金预算等，审计监督要全程跟进，切实维护公众的合法权益。最后，决算方面，财政决算是预算执行情况的全面总结，预算审计对财政部门预算编审机制和程序做出调查和评价，审查预算审计的各环节形成的相互制约的有效管理机制以及核查决算的真实性和预决算口径一致性。有些部门对于没有用完的年度预算，普遍存在年终突击花钱、搞重复建设等，为的是能够下年度争取到更多预算资金。完善预算管理体制，不是要刺激各部门“多花钱”，而是要“花的值”。因此，预算审计要和经济效益审计结合，要对预算执行后的绩效进行审计，不仅重视预算的数量，更要重视预算的质量；不仅重视经济效益，还要重视社会效益和环境效益。总的来说，建立全面政府预算审计，加大各级政府部门财政预算审计力度，可以促进预算编制审批管理，规范预算执行情况，提高财政资金使用效益，推动财政体制改革进一步深化。

3.稳步推进绩效预算，逐步扩大政府绩效审计范围

我国从2004年推出支出绩效评价，但目前预算绩效管理制度尚不健全，缺乏对支出的经济性、效率性和效果性绩效评价标准。绩效预算改革应采取务实的三步走思路： 从公共支出绩效评价入手，选择项目支出占大头的部分部门进行具体的项目绩效预算；在部分支出管理水平较好的事业单位或政府部门有选择性地推进绩效部门预算；待政府运行机制综合改革逐渐趋于成熟后，再逐步全面推行绩效预算管理。与之相对应，绩效审计可以先从项目绩效审计开始，逐步扩展到政府部门绩效审计、政府活动绩效审计直至政府功能绩效审计。

4.完善审计结果公告制度，提高政府预算的透明性

审计结果公告制度是政府实现公共财政领域有效治理的重要透明性制度安排。在不涉及国家安全和秘密的前提下，加大审计结果公开力度，推动公共资金的来源、分配、管理、使用、审计等情况都置于人民群众和社会监督之下，通过公民的参与和监督，一方面，使公民更多地了解政府管理者对公民责任的履行情况，了解其是否真正代表民意来开展工作，充分行使知情权，从而促进提升政府治理水平。另一方面，多提完善机制、提高效率、有利于被审计单位内部管理等针对性强的审计建议并实行审计建议落实的跟踪制度，让外部力量来监督，能确保审计建议的有效采纳，有利于促进被审计单位纠正错误，改进管理，提高绩效。再者，坚持和完善审计结果公告制度，逐步规范公告的形式、内容和程序，把对审计发现问题的整改情况及审计建议的落实到位作为审计结果公告的重要内容，可以规范被审计单位日常行为，预防和治理腐败，促进领导干部廉洁勤政。监督结果和监督行为得到充分的公开，才能保证社会信息的真实完整，才能促使全社会关注信息安全，维护信息安全；把审计监督与社会监督特别是社会舆论监督结合起来，促进审计，不断提高审计工作的开放性、公平和透明度，增强审计的公信力，从而促进依法行政和政务公开。

5.积极推动公众参与，适应“预算民主”的要求

在预算民主建设中，审计可以作为一个独立的权威机构来审查与政府预算相关联的公众参与过程，鉴证是否建立了相应的制度以确保公众获得参与途径，以及是否采取了适当的程序和步骤以确保公众参与过程的合理性。政府审计在对政府预算绩效进行评价时注重社会公众对政府预算绩效的满意程度，不断倾听群众的呼声，虚心吸收公众的建议，让公众积极参与到整个绩效评价环节中去。通过审计结果公告，加大公众的参与和监督，确保社会公众及时了解、监督政府部门履职和使用财政资金情况，提高国家治理信息透明。

总之，政府预算改革将重塑国家的治理制度和政治文化，改变国家筹集、分配和使用自己的方式，在实质上改变国家治理治理制度。我国新一轮财税体制改革的方案已获通过，其中改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度是改革的重点。在建立预算国家，实现国家治理转型的过程中，政府审计要以改革的思维进行战略转型，从而顺应政府预算的变革发展需要，服务国家治理的转型。

参考文献：

[1]陈希晖，王会金，陈骏.政府预算与政府审计的互动关系研究――基于公共治理的视角[J].中国行政管理，2010（6）.

[2]刘家义.国家审计与国家治理[R].中国审计学会第三次理事会（内蒙古）论坛讲稿，2011-07-08.

[3]王海兵.政府审计参与国家治理的理论基础和路径选择研究[J].湖南财经经济学院学报，2013（10）.

[4]蔡春，朱荣，蔡利.国家审计服务国家治理的理论分析与实现路径探讨――基于受托经济责任观的视角[J].审计研究，2012（1）.