我国服务型政府建设的制度障碍分析

［摘要］服务型政府是我国政府今后改革和建设的目标。从主体建设机制、载体机制、内因机制、政府公共产品供给机制、政府信息公开机制、激励机制、责任追究机制、民众参与机制八个方面对影响我国服务型政府建设的制度障碍进行分析，可以较为全面地概括当前服务型政府建设的制约因素。指出问题所在，政府体制改革自然就有了目标和方向。

［关键词］服务型政府；建设；制度障碍；分析

［中图分类号］D60 ［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2008）09－0053－03

党的十七大报告已经明确指出，服务型政府是我国政府今后改革和建设的目标。但目前我国构建服务型政府尚存诸多问题，这些问题归纳起来，主要涉及如下八个方面：

一、服务型政府建设中的主体因素即公务员队伍建设机制尚待加强――作风不实、观念落后和水平不高

人是服务型政府建设中的主体因素，公务员队伍政治素质和业务水平的高低直接决定了政府服务水平的高低。公务员的理想、信念、世界观、价值观，他们的为人民服务意识、勤政廉政意识、创新意识，他们的文化素养、科学知识、应用能力，直接关系到执政和服务的效能。也就是说，服务型政府的最终建成离不开一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的公务员队伍。但从我国公务员队伍现状来看，尽管经过多年的教育和严格的管理，我国在公务员队伍建设上取得了一定成绩，公务员整体素质不断提高，但是，与服务型政府的要求相比，我国公务员队伍的现有素质还有明显差距，有待提高。

一是认识不到位，思想观念落后。一些公务员对建设服务型政府认识不到位，思想狭隘，目光短浅，缺乏整体意识，考虑个人问题多，考虑工作少，因而有抵触心理；一些公务员主动服务意识不够，办事推诿、拖拉，执法不文明；一些公务员创新意识不强，工作飘浮，思想懒惰，不认真钻研本职业务，只限于上级怎么布置，下面就怎么干，没有新办法、新点子、新思路，工作一般化；还有一些公务员甚至仍然存在“官本位”思想，视手中的权力为私有财产，当作为己谋幸福的法宝，滥用手中的权力，吃拿卡要，，搞权钱交易，“不给好处不办事，给了好处乱办事”。

二是业务素质参差不齐，总体水平不高。市场经济条件下，多种经济共存，竞争更加激烈，特别是我国加入WTO后，不仅在管理上要与国际接轨，而且有的监管领域还没有拓展开，监管社会主义大市场的职能还未充分发挥出来。在这样的背景下，公务员要为人民提供规范高效服务，必须具备较高的专业素质。但在我们的公务员队伍中，相当数量的公务员存在学历不高、知识面窄、知识陈旧、运用高科技和现代化手段差、业务能力低等问题，已跟不上形势发展的需要。“国家人事部的一项研究表明，全国目前528．6万公务员中，中专以下学历的达62％，其中适应加入WTO急需的涉外法律、公证、翻译、科研开发等领域的专业人才只占3％；全国省级以上机关中，67％的人不了解有关本职业务的国际惯例，掌握WTO规则，精通电子政务、电子商务的公务员更是凤毛麟角。山东省有近26万公务员，研究生以上学历的仅1860人，占0．07％，中专学历的有5．45万人，占21．2％。”［1］而西部欠发达地区的云南省，“全省34．82万公务员中，大专以上学历占53．63％，中专以下学历占4．637％，而真正大学本科以上学历的仅占总人数12．53％”。［2］

二、服务型政府建设的载体机制尚不完善――机构庞大、效率低下和条块划分

我国政府仍然没有走出机构庞大、效率低下、条块划分严重的困境。从1982年到2007年，我国经历了六次政府机构改革。总体上看，政府的改革与我国发展社会主义市场经济体制的大环境是相适应的。但是，仍然存在着种种弊端。党在十五大报告里将这些弊端概括为“机构庞大，人员臃肿，政企不分，严重，直接阻碍改革的深入和经济的发展，影响党和群众的关系”。这些问题具体表现为以下几个方面：

一是纵向层次过多，机构规模庞大。我国目前在宏观上从中央到地方依次要经过省、市、县、乡几个层次，部分市县与乡镇之间还有区公所，虚实层次高达6级，这在世界上是绝无仅有的。世界上多数国家均是三级制政府，像美国这样的大国也是以三级制为主。在微观上，机构层次也是重叠严重。由于政企不分，一个国有企业与政府之间一般要经过企业、公司、局、委、办等若干层次。

二是横向部门划分过细，推诿扯皮现象严重。由于长期政企不分、政事不分，各部门基本上是按照产品结构形式设置的，职能部门分设与职权划分普遍过细。以县级为例，各县普遍设有农业局、农垦局、畜牧局、水产局、水利局、林业局、乡镇企业管理局等十几个部门。

三是管理幅度失当，比例失调。这里的管理幅度指的是一级组织所管辖的区域和人口。从中央看，由于层次过多，导致基层一级管理幅度偏小，这同世界各国形成强烈反差；从地方看，我国省一级建制少而面积大，有人口近亿的省，也有不足300万人的省；有3万平方公里的省，也有100多万平方公里的省。当然，各地的控制幅度不可能整齐划一，但过大或者过小都不利于行政管理和经济发展。

四是机构膨胀，自我服务现象严重。以省级党政厅（局）级机构为例，按照编制规定，数额为50个左右，但实际状况是，平均每个省设置70多个。在常设机构居高不下的同时，非常设机构一直泛滥不止。庞大的常设和临时机构普遍缺少明确的职能目标，服务对象模糊，把大部分精力放在自我服务上，甚至通过一些权力让社会为他们提供方便和服务。

五是人员严重超编，财政负担沉重。管理层次过多带来机构的膨胀，机构的膨胀又必然导致人员的骤增，很多部门冗员充斥，人浮于事。目前在我国，大约每30个人中就有一个是吃财政饭的，这在古今中外是绝无仅有的。由于人员队伍过于庞大，使我国本来有限的财政更加紧张，“生之者寡，食之者众”的矛盾日益加剧。

三、服务型政府建设的内因机制即“软”制度尚未形成――观念陈旧、意识淡薄和认识不够

建立公共服务型政府要靠制度，一种是约定俗成的“软”制度，也叫非正式制度，是人们在长期交往中无意识形成的社会习俗、习惯行为、道德规范、思想信仰和意识形态等，是世代相传的文化的一部分；一种是明文规定的“硬”制度，也叫正式制度。任何一个国家的硬制度往往都是在软制度基础上的一种归纳、一种认可。如果没有文化的认可，只是把外面的制度拿来，强行加给一个社会，一个国家，其结果明显是贯彻不下去的。如果没有大家意识的转变，没有文化价值观念转变的话，公共服务型政府是很难建立起来的。如果说硬制度是直接的资源配置制度（如公有制和计划经济等)，那么软制度（个人主义还是集体主义等)却关系着硬制度的运作环境和运作成本。

应该说，造成公共服务型政府建设的理论认识不足，公共服务机构工作人员服务意识不够，并不完全是个人道德和素质的问题，主要是因为关于公共服务型政府建设的非正式制度，也即是软制度，还没有形成系统的习惯观念和主流思想深入人心，成为政府机构、企业和个人行为的内在约束。在公共服务型政府建设中，虽然“为民服务”的理念中国自古就有，但是由于受中国封建时期的小农经济和解放后计划经济的制约，在思想上有浓厚封建色彩的影响，在政治上有对党的领导的机械理解，加之英雄史观对我们的长期禁锢，国家权力实际上已逐渐演变成为一种居于社会之上、控制社会的权利，政府也最终由服务于民的公仆演化为社会的主人。因此，我们在建设公共服务型政府时，必须重新培育政府行政文化，使公共服务型政府的理念成为有效的、起约束作用的软制度，从而为公共服务型政府硬制度的构建提供良好的运行环境。

四、政府公共产品供给机制尚存缺陷――“越位”、“缺位”和“错位”

一是政府提供公共产品的范围和职责缺乏合理的制度界定。一方面，公共部门提供、市场提供和公共部门与市场共同提供的范围和供给比例，缺乏合理界定。公共支出范围存在“越位”、“缺位”和“错位”现象，造成政府在公共产品供给上缺乏公共性；另一方面，“政府提供”与“政府生产”相互混淆，“政府提供”被错误理解成“直接生产、经营”，因此在公共产品供给上采取了以政府直接生产为主的供给模式。

二是制度内与制度外相结合的供给方式，导致供给的低效率。改革开放以来，中国原来统收统支的财政体制被打破，取而代之的是中央向地方放权让利。中央政府虽然下放了事权，但却没有下放财权。各级政府为弥补公共经费的不足，扩大了预算外资金和制度外收费。由于缺乏健全的规章制度，这些资金在使用和管理上带有很大的随意性，导致公共产品供给效率低下、资金浪费严重。

三是转移支付不规范。政府在提供公共产品资金财力分割上，存在部门、地区、城乡之间的偏差。许多公共部门由于财力的不足，无法有效发挥公共产品的供给职能。

四是公共产品供给中缺乏竞争机制和激励约束制度。一些公共部门由于决策不科学、人浮于事、等因素的影响，在没有竞争同时不受约束限制的情况下，未进行最低成本核算，致使以一种无效率的方式提供公共产品，即在对资源配置中的无效率。

五、政府信息公开机制尚不健全――方式单一、内容有限、渠道狭窄、缺乏监督

我国广受社会各界关注的《中华人民共和国政府信息公开条例》也已于2008年5月1日起施行，但是我国政府信息公开仍然处于起步探索阶段，信息公开制度尚未健全。主要表现如下：

一是政府信息公开的方式单一，内容有限。政府信息公开基本上是采取主动公开方式。这种单纯的政府信息式信息公开对于全体受众了解政府工作，维护自身权益发挥了作用，但对于有特殊需要的受众却很难实现其通过申请获得自身所需要的信息。政府信息公开的内容局限于行政法规、行政规章、土地管理、行政处罚等几个方面。一些与公民生活息息相关的法律、条例、行政文书却并没有全部公开。公民对于政府其他的决策过程和行政行为还不甚了解。当前政府信息公开的情况可以概括为“四多四少”：即形式上公开多，实质上公开少；结果公开多，过程公开少；原则方面公开多，具体内容公开少；公众被动接受的多，主动参与的少。［3］政府公开的信息多是“报喜不报忧”，仅公开正面的信息，而对于政府行政工作中的失误和不足等负面的信息却披露得较少，这使得政府信息公开制度有流于形式的倾向。

二是政府信息公开的渠道狭窄。目前政府信息公开的渠道狭窄，主要是通过政府公报、红头文件、党报、党刊、电视台、电台、墙报、专栏、布告、标语等形式。1999年政府上网工程开展之后，各地政府机关建立了政府信息公开网站，这在一定程度上丰富了政府信息公开的渠道，但是许多政府网站因疏于维护和管理而导致公开的信息得不到及时或快速更新。而且有很多信息还是以传统的方式公开，而非网站形式。另外，由于部分行政机关干预新闻媒体对政府信息的传播和公众的评论，也影响了政府信息的公开。

三是政府信息公开缺乏监督、责任追究和救济机制。我国关于政府信息公开的零散规定中，对于政府信息公开的程序性规定不多。当公民无法行使获取信息的权利时，对于其相关的救济手段并未明确规定。而且相关法律中，大多数情况下也只是泛泛地表述政府信息公开是政府机关的义务之一，而并没有直接考虑到公民的利益、知情权的行使以及如何寻求救济以维护自身利益。

六、服务型政府建设的激励机制即政府绩效评估机制尚不完善――偏重效率、缺乏制度保障和理论指导、主体和手段单一

一是绩效评估的价值尺度问题上对效率原则的偏重。效率原则是迄今为止世界范围内政府绩效评估的基本价值取向，对落实责任政治、克服、推动经济与社会发展起过很大的促进作用。但是，如果将效率一词片面化、极端化就有可能导致一些问题的出现。一方面，效率原则使测评偏向投入活动而忽视其效果。政府的行政职能以及据此确立的行政目标往往是一般性的且比较抽象。在中国的政府绩效评估中，一般注重的是投入了多少财力、人力和物力，即为实现行政目标付出了多少努力，而非此种努力所应达到的效果。在这种对行政过程及其努力的过分关注的情况下，常常会出现“制造工作”、“不求有实效但求不闲着”等形式主义的行政现象，这与政府绩效测评上的此种偏差不无关系。另一方面，效率原则也不可避免的伴生数字虚假现象。如有的公安机关为了提高破案率，不惜采取压案不立的办法，更有甚者，有的地方一年刚过了2／3，全年的统计报表就已制作完毕等等。［4］

二是评估缺乏制度保障和理论指导。一方面，评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律保障，评估程序没有规范化，存在很大的随意性，评估结果也难以做到客观、公正，甚至完全流于形式。另一方面，中国的政府绩效评估缺乏系统理论指导，在实践中往往容易迷失方向，不是把评估作为提高管理水平的正面措施，而是作为绩效预防的手段，如采取大检查、大评比等方式谋求改进。［5］由于这种方式的突击性和非规范化，使之成为基层单位的一种负担，评估没有能取得预期的效果。即使是某些学者发表了理论性较强的研究报告，在实践中的应用价值也不高，难以对提高政府绩效水平起到实质作用。

三是评估主体过于单一化。我国的政府绩效评估是以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部自身的评估，因而很难做到公正、客观和全面。另外，众所周知，绩效评估意味并伴随着批评和改革，但“行政文化倾向于无法忍受内部和外部的批评，因此，行政人员在内部层级、以往决策和现行程序遭到挑战时会展开自我防御，极力抵制”，这也极大的影响了绩效评估工作的顺利开展。

四是评估手段单一和信息不健全。“目前我国绩效评估所采取的评估手段、方法并没有超出经济学的范围”，多是采用定性分析的方法，较少采取定量分析方法，这就容易导致评估结构的不科学和片面化。另一方面，绩效评估的过程是一个信息的筛选、加工、输出、反馈的过程，信息的准确性在很大程度上决定了评估结果的科学客观性。但目前中国尚未建立起健全的信息评估系统，信息的收集、沟通还存在不少障碍，在一定程度上给政府绩效评估带来了不利的后果。

七、服务型政府建设的责任追究机制尚不健全――缺乏行政责任基本制度、既有的行政责任制度存在缺陷

政府责任体制建设的根本点在于完善行政责任体制。从总体上看，中国行政责任体制存在的主要问题表现在两个方面：

一是行政责任基本制度缺乏。当前在中国行政责任基本制度中，各项责任追究制度如重大决策责任追究制、用人失误责任追究制以及责任型主动辞职制等存在空白，还有待进一步建立。

二是一些既有的行政责任制度存在缺陷。在这些行政责任制度中，有的制度只是原则上的规定，不易把握和操作。有的制度漏洞明显，比如许多法规禁止公务员从事一些活动或行为，但对他们违反相关规定应该如何处理却往往没有下文。从具体责任制度来分析，其一，在政治责任方面，中国政府官员承担的责任缺乏一套完备制度，通常做法是轻者受人民群众和上级领导的批评，作出检讨，责成其更改政策或改正其行政行为；重者是自请辞职，或被免职、罢免。追究的形式，大多限于上级党政领导对下级人员作出行政处分，很少是由人大来监控。其二，在法律责任方面，行政责任与行政违法的对应关系方面还存在诸多缺陷。在我国现行法律、法规中，关于包括国家责任、国家工作人员责任、国家赔偿、行政诉讼、追究行政责任的法律主管部门和行政主管部门及其职权等内容在内的行政责任制度，缺乏具体规定或尚不健全。如我国现行的《行政诉讼法》只规定了行政机关对具体行政行为承担责任，而将抽象行政行为的责任排除在外，这与抽象行政行为对社会的影响程度是不平衡的。其三，在行政角色责任方面，政府内部，各部门之间、工作人员之间缺乏明确、细致、稳定、长期的职位、职务、职权职责相一致的工作责任制度，致使具体的行政责任主体常常模糊不清，导致某些因侵权、损害、失职行为而产生的行政责任问题因责任主体不清而无法追究。其四，在道义责任方面，目前关于政府如何加强道德建设，并承担相应的道德责任的具体操作规划尚未出现。

八、服务型政府建设的民众参与机制尚未形成――群众的误解与消极冷淡

服务型政府的建设在我国已经有一段时间，并且达到了一定的规模，但是一般来说只在政府机关强调得比较多，在媒体上宣传得比较热闹，但是在平常百姓中间，了解服务型政府建设的人却少之又少。一些公民甚至认为那是政府的事情，是公务员的事情，与他们无关；还有一些人对政府的决心持怀疑的态度，冷眼观望。服务型政府建设的初衷是为广大人民群众提供方便、快捷的公共服务，本应该得到民众的广泛支持与拥护，但是群众的冷淡正说明建设服务型政府并没有让他们感到政府的变化。另外，政府提供的服务与大多数群众相关度不高，他们并没有享受到政府提供的服务，这直接造成了政府与民众断裂。服务型政府是建立在政府与民众互相支持和配合的基础上的，如果没有政府与民众的互动，服务型政府是建设不成的。因此，服务型政府的建设不仅仅是政府自身建设的事情，更应该是政府改变观念走向群众，建立政府与群众相互呼应和互动的事情。政府应该大力做好宣传工作，让广大公民积极参与到这场浩大的工程中来。当然，目前最主要的还是要让服务型政府建设真正能够为公民提供切实的、实在的服务，能够真正满足公民的需要和愿望，使他们能主动参与进来。

参考文献：

［1］任国岩．王新刚．加入WTO后提高我国政府公务员队伍素质的对策思考［J］．经济问题，2002，（11)．

［2］黄海霞．廖巨龙．加入世贸后公务员的进与退［J］．望，2002，（33)．

［3］吴根平．建立我国政府信息公开制度探析［J］．南京农业大学学报（社科版)，2002，(4)．

［4］郑晓燕．论中国公共服务型政府制度构建［D］．华东师范大学硕士学位论文，2006．23．

［5］蒋云根．公共管理与公共政策［M］．上海：东华大学出版社，2005．89．