实现社会保障地方性立法由冲突到和谐的路径选择

摘 要：基于城乡二元格局与经济发展不平衡的背景，我国社会保障地方性立法因利益与体制双重障碍而频现冲突，这不仅阻碍了劳动力的自由流动，而且延缓了我国社会保障法律体系化建设进程。基于欧盟社会保障立法冲突协调机制的成功经验，以及长三角社保一体化进程中所形成地方立法冲突协调机制的实践，我国应以“制定地方性法律选择规范、构建‘法治型’社会保障地方性立法协调机制、建立立法利益补偿机制、完善公民有序参与机制”等为基石，开辟社会保障地方性立法由冲突到和谐的科学路径。

关键词：社会保障；地方性立法；冲突；“长三角社保一体化”；协调机制

中图分类号：D922.5 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）07-0102-03

囿于城乡二元结构格局与属地化社会保障制度框架的局限，受利益与体制双重梗阻而“畸形”繁荣的社会保障地方性立法之间的冲突，给公民社会保障权的实现带来了法制的羁绊，而创建科学合理的社会保障地方性立法冲突协调机制则是实现公民社会保障权、完善社会保障法律体系的理性选择。当前，由区域经济一体化推动的长三角区域一体化进程如火如荼，作为长三角区域一体化重要组成部分的“长三角社保一体化”在两省一市的政府部门推动下也迈出了实质性的步伐，“长三角社保一体化”进程中所形成的社会保障地方性立法联动协调机制对于化解现阶段社会保障地方性立法冲突具有示范意义。在“十二五”规划“坚持把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点”的思想指导下，以“长三角社保一体化”实践为研究标本，积极探索并创建协调社会保障地方性立法冲突长效机制，对于实现公民社会保障权、完善社会保障法律体系以及贯彻落实科学发展观具有重要的时代意义。

一、社会保障地方性立法冲突的现状

属地化的社会保障法律制度，不仅具有其深刻的地方利益与体制因素，且在《中华人民共和国立法法》中也有相应的法律依据。鉴于此，社会保障地方性立法之间的“冲突”似乎具有了合理性与正当性。以长三角两省一市的社会保险立法为例，“冲突”主要体现在以下几方面：

1.保险体系内容存在差异，划分标准多元化。以养老保险为例，江苏省养老保险种类主要分为企业职工养老保险、机关事业单位养老保险、农村社会养老保险三项主要内容；浙江省养老保险制度体系主要包括职工基本养老保险、低标准养老保险、机关事业单位养老保险和新型农村社会养老保险四项内容；上海市的养老保险制度主要按户籍进行区分，主要包括城镇职工养老保险（城保）、农村养老保险（农保）、小城镇社会养老保险（镇保）、外来从业人员综合保险（综保）。其中，城保主要适用对象是城镇的机关、企业、事业单位在职和退休人员；镇保适用于郊区用人单位及具有上海市户籍的从业人员；农保适用于农村各类从业人员；综保则是适用于外来从业人员和无单位的外来从业人员。

2.缴费比例因地区经济差异存在多个标准。《江苏省企业职工基本养老保险规定》：参保人员按照本人缴费工资的8%缴费，由用人单位代扣代缴。个体工商户及其雇工、灵活就业人员按照全省上一年在岗职工月平均工资的20%缴费。其中个体工商户的雇工个人缴纳8个百分点，个体工商户主为其缴纳12个百分点；上海市也基本按照《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》修改了其养老保险的规章，基本规定与全国一致，但也存在一些特性。如：单位缴纳养老保险费的为22%，其中3%记入个人账户，19%纳入社会统筹。职工缴纳养老保险费的比例为8%，全部计入个人账户。记入个人账户的金额是本人缴费基数的11%。本市个体工商户及其帮工缴纳城镇养老保险费的比例为30%。其中，个体工商户业主为本人和帮工缴费的比例为22%，个体工商户业主本人及其帮工的缴费比例为8%。

3.社会保险关系转移条件存在差异。以养老保险关系转移为例，养老关系的转入条件一般都由各统筹地区自行制定政策，从人员流动的角度来看，这些制度差别是巨大的。如杭州市规定，外地户籍人员参加市区职工基本养老保险后，必须在到达法定退休年龄前参加杭州市区职工基本养老保险缴费年限满7年后方可办理。宁波市同样规定在本地实际缴费年限满7年为基本条件，但对四类特殊人员不作此要求。江苏省规定距法定退休年龄5年以上的参保人员才可以跨统筹区域流动。在最后一个转入地办理退休时，必须连续缴费满5年以上。距法定退休年龄不足5年的参保人员仍在原参保地继续参保。但南京市规定养老保险关系转入的条件是需在该市实际交费年限满10年或者15年两种情况。上海市只规定养老关系个人账户可转入的部分。综观三地做法，上海市规定得较为宏观,仅规定了某一个时间段的个人账户部分可以转移，没有规定必须满足的参保年限；江浙两地则要求参保人员必须在本地参保若干年以上，其中江苏省规定的时间期限稍宽些,，但是南京市却规定了长三角地区最为严格的条件。[1]

上述差异只是长三角两省一市社会保险中养老保险领域所体现出来的，这些差异也同样存在于不同省市社会保障其他领域中。当各地区的劳动力处于静止状态时，上述差异尚不能成为地方性立法“冲突”的直接诱因。但劳动力一旦由静止走向流动之时，社会保障地方性立法之间则会因“劳动力”这一连接点形成“冲突”态势，由此产生“负外部性”，即对劳动力流动形成障碍。属地化的社会保障制度使劳动力自由流动成本升高，这主要体现在社会保障关系转移方面。我国养老和医疗实行社会统筹与个人账户相结合的制度，目前主要存在两方面问题：“一是个人账户转移问题。一般来说，个人账户是可以随劳动者转移的，但实际操作中劳动者经常会发现自己的个人账户转出后却由于种种政策上的因素无法转入新的工作地，原因往往是新的工作地无法接收没有当地户籍的劳动者，所以只能以现金形式一次结清个人账户；另一个问题是社会统筹问题。由于各地缴费标准不一致，致使各地社会统筹部分高低不同，而社会统筹一旦缴纳，就变成地方社保基金的组成部分，其在我国现阶段具有不可转移的特性。”[2]253如此以来，劳动者如果选择到异地工作，那么就需承担之前缴费期间与数额丧失的双重风险。而劳动力一旦无法作为市场要素自由流动，自然不利于区域经济一体化的推进。