宅基地使用权流转的法律思考

摘要:中国现有法律制度限制农村宅基地使用权自由流转,但受城乡一体化进程加快、经济利益的驱动、宅基地使用权本身存在缺陷以及地方政府推动的影响,民间宅基地自发暗地流转已成为现实。无论从法律价值层面理解,从经济发展层面看待,都应当建立农村宅基地使用权定期和相对有偿使用制度,立法规范农村宅基地使用权流转。

关键词:农村;宅基地使用权;流转;农村居民

中图分类号:D92文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)07-0093-03

农村宅基地使用权指农村村民依法享有的,在集体所有的土地上下建造、保有房屋及附属设施的权利。然而,中国现有的法律法规和政策对于农村宅基地使用权流转给予限制。但是,限制却导致“暗流”。本文拟就这一现象,从法律层面作一分析。

一、农村宅基地使用权自发暗地流转的原因

现阶段农村宅基地使用权自发暗地流转成为一种趋势。据2004年《北京农民宅基地与房产制度研究》课题组对北京市朝阳等三个区各选择的1～3个村的典型调查看,宅基地自发流转已占宅基地总数的10%左右,有的甚至高达40%以上。农村宅基地使用权自发暗地流转的原因有以下几个方面:

1.城乡一体化进程的加快。农村宅基地使用权制度旗帜鲜明地选择了保障农民居住权的制度价值取向。但伴随中国经济制度的改革、户籍制度的松动、农村社会保障制度的初步建立,从而推动城乡一体化的进程不断加快,大量农村居民进入城市。当农村居民进入城市后,其在农村的房屋闲置下来,既造成了土地资源的浪费,也成为阻碍农民定居城市的一大阻力。因此,农民急于出手这一“烫山芋”。而另一方面,城镇居民由于现有城区房价的压力,以及享受田园生活的需要,逐渐将眼光转向交通、卫生、服务等日益完善的小城镇、城乡结合部,愿意在此购置房屋。城乡一体化进程的加快,间接地促进了农村宅基地使用权的自发暗地流转。

2.经济利益的驱动。作为一名“理性的经济人”,趋利避害,追求利益最大化,是人之本性。农民或为进一步发展农业生产,或为投资于非农业经营,或为在城市购买房屋,都需要大量资金。而农民除了土地外,很少有“闲钱”。因此,农民愿意、也急切希望将其所掌握的资本之一宅基地投入市场。因此,在具备买卖需求的情况下,即使现有法律法规限制了宅基地使用权流转,民间的宅基地隐形流转以及“隐形市场”也会在经济利益的驱动下自发组织起来。

3.农村宅基地使用权制度的缺陷性。构建农村宅基地使用权的目的,在于保障农村居民的居住权。其本身具备社会保障这一功能。因此,农村居民在申请宅基地时,理论上是无偿的。即使由于一些原因(如申请耕地为宅基地时),需要交纳费用,但比起宅基地在市场中的价值,此笔钱也是微乎其微。在成本远低于收益的情况下,农民热衷于申请宅基地,从而刺激农村宅基地使用权自发流转的境况。

4.地方政府的推动。中国《土地管理法》第62条规定,“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。”在实践中,由于其审核、审批的程序未被严格规定且缺乏监督机制。因此,权力的行使往往就落在了乡(镇)一级,甚至较为强势的村一级,从而使审批权进入与人情关系的博弈之中,造成乡(镇)干部及村干部、越权划拨,这使得大量的农村宅基地被申请下来,并源源不断地输送至“隐性市场”中。其次,目前法律上限制农村宅基地使用权流转,但全国各地都在进行宅基地流转改革,其内容与形式尽管并不全然相同,但宅基地流转的实质已十分明显。如天津市的“宅基地换房”,成都市的“宅基地换房”、“住房联建”,广东的“有规范地将农民手中的宅基地住房送到市场交易”等。宅基地使用权流转的市场现实需求已经形成。

由上可见,农村宅基地使用权的自发暗地流转符合市场经济发展的需要,但由于缺乏法律规制,农村宅基地使用权流转行为混乱,占有耕地现象严重,交易纠纷不断。因此,完善农村宅基地使用权流转制度的必要性凸显出来。

二、必须完善农村宅基地使用权流转制度

(一)从法律价值层面理解

1.适应当前物权法价值理念的需要。源自罗马法的“以所有为中心”的物权理念,强调所有权的绝对支配原则。这对于保护所有权人的权益,实现物有所属,稳定交易秩序,起到重要作用。但由于社会资源的稀缺性,特别是土地数量的限定性。导致人们在当今重视所有权的同时,逐渐认识到应将资源以充分利用,以实现其价值的最大化。故日耳曼法“以利用为中心”的物权价值理念逐渐被重视。农村宅基地过于强调其归属性,而限制其流通性、利用性。如果将农村宅基地和最能够利用它的人相结合的时候,则能够最大限度地开发这一资源。

2.实现“同地同权”原则的必要。在《物权法》中,与农村宅基地使用权处于相同位阶的是城镇建设用地使用权。两者的目的都在于营建建筑物,为公众居住所用。但是后者能够在土地市场中自由流通,按照“同地同权”原则,农村宅基地使用权也应当可以投入流通领域。但现行的法律制度对两种土地做区别对待。

3.有助于保护农民的土地财产权。现有宅基地实现流通的途径,一种在于集体内部成员之间的转让。但由于申请新宅基地的无偿性,加之农民手中无过多的货币资本,这种流通方式运用很少。绝对数量的宅基地入市,是通过土地征收而加以实现。而由于中国土地征收制度的缺陷,如公共利益界定不清、土地补偿标准过低等。使得这一实现和保护公众权益的制度本身演变为侵害农民土地财产权的工具。农民的土地权益受到公权力的威胁,却无法自保。这也是当前农民对于农业生产缺乏干劲,农村土地闲置局面普遍存在的一大原因。如果农村宅基地可以进入市场,农民与其他主体处于平等位置,其土地财产权能够得以充分实现。农民集体就能以土地所有者身份,以平等的市场主体与作为市场主体的土地使用者讨价还价,在市场交易中获得土地使用的市场价格,而不是补偿价格,这样农民就能得到比征收补偿更多的对价利益,用于保障其基本生活和解决再就业的困难。

(二)从经济发展层面看待

1.有利于保护耕地。有人认为,如果容许宅基地进入流通领域,城镇居民到农村购置宅基地会使农村土地减少。但我则认为,只要我们严格控制农用地转为建设用地这个关,严格遵守宅基地的原始取得程序,严格执行农村乡镇规划和用地计划,严格管理宅基地流通市场。通过制定法律、法规和政策来规范宅基地使用权市场行为,是能够限制滥用耕地的行为。事实上,保护耕地的关键不是在于农村宅基地能否流转,而是在于如何严格执行现有的法律制度。如果容许农村宅基地使用权流转,应当对流转的程序做严格的规定。严密的规定与切实的执行相结合,使得宅基地现行流转中多申请、乱占地(尤其是耕地)的现象会被抑制,这对于当前日益稀缺的农用地将起到保护作用。

2.有利于盘活闲置农村宅基地,合理分配资源。当前,由于人均农村宅基地数量的超标,以及“空心村”的存在,使得存在大量农村宅基地闲置的局面。与此同时,由于城镇化的快速发展,使得市场对于土地的需求越发激烈。但国家能够提供的土地数量难以支撑市场的期盼。如果容许闲置的农村宅基地流转,将有利于盘活闲置农村宅基地,有利于合理分配资源,提高土地使用效率。满足市场的需要,缓解高额房价,实现经济发展与保护耕地的矛盾。

3.有利于扩大农村居民融资渠道,发展农村金融。现代农业的发展,使得传统的粗放式耕作方式无法在作物的产量、质量上有实质性提高。但农业专业化、规模化对于资金的要求很高,而农民所掌握的货币资本难以支付。因此,农村对于金融贷款的要求极为迫切,如果农村宅基地可以进入流通领域,农村居民可以获得银行贷款,实现农业或非农业领域开发,有利于增加农民财富,有利于农村经济的发展,而金融机构也能够进入农村市场,拓宽金融业务的发展空间。

三、如何完善农村宅基地使用权流转制度

(一)立法规范农村宅基地使用权流转

农村宅基地使用权作为一种用益物权,应当被加以利用,使之进入流通领域,发挥使用和收益的功效。因此,国家应当容许农村宅基地使用权在法律下进行流转。农村宅基地使用权流转的条件、方式、对象应尽快以法律形式制定出来。

1.流转条件。纳入流转的宅基地应当具备以下条件:首先,流转的农村宅基地使用权要符合土地利用总体规划和村镇建设规划,不能改变其用于建设住宅的用途;其次,农村宅基地使用权必须权属合法,依法办理了土地登记,有合法的土地权属证书,以保证交易的安全;再次,必须经村农民集体同意,并报县级以上地方人民政府的土地行政管理部门批准或备案,有利于国家对农村宅基地转让情况的宏观把握和程序保障;最后,为防止土地交易双方虚报流转价格,应由有资质的评估机构根据所转让的宅基地的自然状况、区位条件等实际情况确定流转宅基地的价格。

2.流转方式,包括以下六种。(1)出让,指农村宅基地使用权人,通过买卖、赠与以及其他合法方式将农村宅基地使用权或附着物,一同或分别转移至他人的过程。(2)租赁,指农村宅基地使用权人将宅基地使用权出租给承租方,承租方支付租金的行为。与农村宅基地买卖类似,租赁也可分为住宅连同宅基地使用权一起出租和单纯出租宅基地使用权。(3)抵押,指农村居民可将宅基地使用权连同附着物向金融机构申请贷款。(4)置换,指“在承包责任制不变,可耕地总量不减,尊重农民意愿下,以宅基地换住房”,即政府在农村居民聚集区周边建设小城镇。按照置换标准,给予农民一套小城镇住宅,农民放弃宅基地。原有宅基地通过统一组织复耕。实现了保护耕地、有效利用土地资源的目的。当前,在天津、上海、青岛、贵阳等城市,“宅基地换房”这一流转方式已开始实施。(5)入股,即农村宅基地使用权人将农村宅基地使用权作为资本,依法转移给股份有限公司或者有限责任公司。农村宅基地使用权人丧失农村宅基地使用权,但享有股份以及基于股份产生的红利。(6)拍卖,指在农村集体经济组织主持下,众多购买农村宅基地使用权的人通过集中竞价的方式,与农村集体经济组织订立合同,购买农村宅基地使用权的行为。在农村宅基地使用权拍卖的基础上,法律可以考虑赋予农村集体经济组织对长期荒废的宅基地及其附属不动产进行强行拍卖的权利,以充分盘活宅基地价值。

3.流转对象。不仅包括本集体组织成员,城(下转136页)(上接94页)镇居民应当被纳入其中。

(二)建立农村宅基地使用权定期和相对有偿使用制度

由于农村宅基地使用权可以跟随房屋而被继承,因此,只要房屋存在一日,农村宅基地使用权就不会消灭。但考虑到农村宅基地使用权作为一种用益物权,理论上不应当永久存在。加之由于继承而形成的“一户多宅”现象造成大量的宅基地闲置。改变农村宅基地使用权原有的“无限性”势在必行。农村宅基地使用权的期限可以参照城镇建设用地使用权的最长时限70年为限,自申请人申请批准后开始计算。

同时,实行农村宅基地使用权相对有偿使用制度。如果本集体组织成员申请农村宅基地使用权,可以无偿享有70年使用期限。当70年届满时,如果权利主体仍为本集体组织成员,其拥有的宅基地为一处且并无超过当地人均宅基地限额,当其申请续期时候,无须缴纳费用。如果其拥有的宅基地超过当地人均宅基地标准时,需要交纳与超过数额相当的使用费,否则多余宅基地将被收归集体所有。城镇居民或者非本集体组织成员想续期时,应向集体经济组织交纳宅基地使用费,可再次取得为期70年的宅基地使用权。

(三)建立合理的收益分配机制

由于现行的宅基地使用权制度是无偿、无限期使用,宅基地使用权流转收益大都归于宅基地使用人所有,但宅基地属于集体建设用地,集体作为土地的所有者,应当享有一部分土地收益。其次,农村宅基地能够流转,得益于国家对农村宅基地周边基础设施的投资行为。正是由于国家在前期投入大量的资金,才能够使得农村宅基地的价值得以体现,使得流转得以进行。因此,基于农村宅基地使用权流转所得收益,应当在国家、集体、个人之间分配收益。但具体比例,应考虑各个地区实际情况,根据公平、效率原则,通过听证会形式,在三方主体广泛参与下制定。

(四)加快完成农村宅基地使用权登记

房地产登记的目的在于确权、明权、护权。现行关于农村宅基地纠纷案件,由于缺乏相关登记程序。使得农村宅基地使用权存在权属混乱的局面。而中国城市土地的流转已经具备了一套完备的管理体制,城市居民住宅合法登记,享有城市土地使用证和房产证,城市房屋在买卖和租赁等流转过程中依据合法的登记程序,能够保障交易的安全。因此,加快完成农村宅基地使用权登记不仅能够对农村房产市场进行有效的监督和管理,同时在农村房产流转过程中能保障房产所有人的合法权益,减少房产纠纷。

(五)规范宅基地使用权审批制度和程序

由于核准宅基地使用权的权力,往往被乡镇政府以及村集体滥用。所以,建议收归宅基地审核权、批准权至县级人民政府,减少中间环节。同时,建立宅基地申请和审批的公示制度,公示符合条件的申请人要接受公众监督。