广州国有公交企业的困惑

摘要：公交企业作为提供公共交通服务的组织，其性质一直是城市交通体质改革的讨论焦点。更确切地说，公共交通是一项公共服务性质的事业；然而作为“企业”特别是国有公交企业应该如何取得公平和效率的平衡才是大家讨论的核心。政府政策的导向性对公交企业的发展尤为重要，政府制定合理的激励机制是国有公交企业健康发展至关重要的因素。

关键词：国有公交企业；激励；导向

一直以来国有公交企业都面对这样一个问题——企业经营的是公共服务性质的公共交通服务，然而企业本身需要自负盈亏，那么公交企业应该如何在公平和盈利之间取得平衡呢？广州市交委作为管理城市交通运输的政府部门有一套考核公交企业的制度，以便对企业监督和予以适当的政府补贴。但由于考核制度的不足使到公交企业产生了一些经营上的问题。如果要公交企业摆正自身的位置，那么作为主导的政府部门制定合理的管理办法，才能取得企业健康发展、公共交通可持续发展、民众出行便利通畅的三赢局面。

一、考核制度及其问题

（一）市交委对公交企业的考核办法

国有公交企业的收入主要分成客量收入、广告收入、政府补贴三大部分。其中客量收入和广告收入作为企业自身收入往往不足以支付企业的全部成本，也就是亏本；而政府补贴除了弥补企业亏损的部分外，更是工人保障甚至是改善生活水平的重要部分。

市交委对企业给予补贴需要对其经营情况进行考核。根据现行的考核办法，市交委会对具体一家企业给予一套指标。指标分为三档，每一档由“总客量”和“总营运里程”组成，企业需要在单位时间内同时完成总客量指标和总营运里程指标，方可取得相应档位的补贴。而公交企业会把市交委的指标分解并转化成以月为单位的量化指标下发到每个营运部门，对每个营运部门进行考核。如果该营运部门在本月能够达到指标，那么该营运部门就能取得相应的由公司发放的补贴。这些补贴最后会转化成一线职工，如司机的收入。对于一位司机来说，每个档次的差额大概是500元左右。

补贴是由交委分发给企业，企业将补贴拨给营运部门，最后营运部门把补贴再分配到职工每个月的薪酬里。

（二）关于市交委对公交企业的考核办法的问题

市交委考核的最终指标是按照客量占70%和营运里程占30%的比例来制定的，而这正是问题所在——企业是要多考虑客量，还是要多考虑里程？如果多考虑客量（营收）就属于站在企业盈利的角度，如果多考虑营运里程（增加班次或延长线路）则属于站在社会公平的角度。这是政策导向的问题。

作为政府部门应该鼓励公交企业以社会公平为重，但其考核企业的办法却未能体现这一点。

二、客运量与里程的关系与取舍

（一）客运量与营运里程的关系

理论上，客运量与营运里程之间没有矛盾，因为车在路面上走自然要载客，车走得越多载客越多——实际上并不完全如此。

以一般情况为例，工作日（周一至周五）的高峰期（业内划分为早上7点到9点，下午5点到7点）是客量最多的时间段。因为这两段时间是上下班的高峰期，需要乘车的人多了，每一辆公交车的载客量自然会上升。但有趣的是这个时候单一辆车单位时间的营运里程却减少了。理由是路面赛车。因为路面状况不好，所以汽车只能以比平峰（高峰以外的时间）更慢的速度行使。换句话说，如果平峰时单程需要一小时，那么高峰时就可能需要一个半小时；如果平峰可以走三头单（一次单程为一头单），高峰时只能走两头单。结论就是单位时间内，高峰时的每一辆车的营运里程要比平峰时少。

然而里程多了，客量也会随之而增多吗？也不一定。某些线路总站在比较偏远的地区，那么这些线路的载客量主要就来自于途径的市中心区域，一旦走出了市中心区域，剩下的路程就是纯粹是为“社会公平”而存在。

这就出现一个驳论，载客量多不一定因为营运里程多，反过来，营运里程多不一定就能带来高客量。所谓的“双高峰司机”（主要在高峰期参加营运生产，平峰期间休息）的存在，就是为了把力使在刀刃上。

当载客量随着营运里程的增加而提升到一定程度时，载客量与营运里程之间会呈现低度相关甚至是弱相关的关系。

（二）客运量与营运里程的取舍

作为公共交通服务的提供者，公交企业不能只经营途经市中心客流量大的线路。为了方便市民出行，公交企业还要承担一些作为完善公交网络所必需的线路，尽管这些线路经济效益不高。公交线路会因载客量的多少分为效益高的线路和效益低的线路。

而企业应对这种情况的办法是对经济效益低的线路采取“最低发班”的办法，即满足了该线路的基本需求（如发车间隔不超过规定时间）的前提下，不再增加配车；而对于经济效益好的线路则采取分时段增调运营车辆的办法争取客流。

这里又引出了另外一个问题：政府通过补贴对公益性突出的线路给予支持，那么考核客量的意义又何在呢？

三、企业利益与社会利益的关系

（一）公交企业是公交系统的一部分

公共交通系统的建设会受到诸多社会因素的影响——区域人口数量、人口组成、新旧道路的设计、区域或城市本身的定位等等；同时政府制定和完善交通系统的规划，作为公共交通服务提供者的企业就要按照政府的规划行事，包括公交公司、轮渡公司、地铁公司等。公交企业的首要任务是达到政府规划的目标，而不是盈利。而相对地，公交企业的良好发展对整个交通系统是有好处的，最终的受益者无疑是广大民众。

（二）公交企业与其它兄弟单位的关系

在城市交通的蓝图里，公交、地铁、渡轮之间应该是互补的关系。事实上对于市民来讲，公交和地铁为他们提供了多重选择，同时竞争就出现了：公交和地铁更多的是竞争的关系。

四、对公交企业补贴方法的建议

首先要回答上文提出的问题：是要多考虑客量，还是要多考虑里程？答案是里程。作为以公共利益为首的组织，要把社会公平放在首位。这个基调定下来之后，市交委的考核办法就应该按这个基调，转变为鼓励公共汽车多走里程（增加发车班次或延长线路），而不是现在的鼓励企业多抢客量。至少，市交委应该把里程占30%，客量占70%的考核标准改为里程占比大于客量占比。

（一）交通共同体（TC）模式

交通共同体（TC，transport community）模式，指政府购买公共服务，把公交票务与运营分离，由政府负责公交票务并向公交运营商提供营运费用，同时对区内的公交网络进行规划调整，制定公交线路的服务质量标准供运营商遵守；公交运营商则不再涉及公交票务事项。（摘自“公交或按里程、时间计价”2008年04月01日大洋网-广州日报）

交通共同体（TC）模式是由德国公共交通专家格尔德·施图克博士提出的一种公共交通服务解决方案。广东省佛山市已于2008年率先尝试，至今效果良好。TC模式的核心是改变运营商直接与票款收入利益挂钩的状况，实行公交票款和运营相分离，由政府向企业购买公交服务。这种模式很好地把公交的公共服务性质落到实处。

（二）进一步减免公交企业的税费

税收会产生无谓损失。如今随着各种交通工具发展，市民出行可以选择出租车、地铁、自驾小车等方式出行，因此公交企业的供给弹性远比市民的需求弹性小，税收的负担会更多的落在企业一方。同时，因为政府是政策的制定者，公交企业是政策执行者，民众是消费者，政府的目的是通过企业为市民提供服务，所以政府可以考虑对公交企业进一步减免营业税、车辆购置税、养路费等税费。这样企业的负担减轻，市民则可以支付更低的出行成本，或以同样的成本享受更优质的服务。

相比较以上两种办法，交通共同体的模式更符合公共交通的本质，而且政府能更好地控制成本。简单来说，交通共同体模式就是公交企业负责运营，不售票也不收钱；收钱的是代表政府的甲方公司，该公司还负责跟踪公交公司的运营服务质量。由于公交企业只负责运营，不负责经济收益，这样，就有效解决了盈利线路“补贴”亏损线路的问题，也解决了票价优惠（免费票、优惠票）等问题。政府也能更清楚地掌握包括营运成本、营运收入、客流变化等信息。

除了明确公交企业的定位，交通共同体的模式解决了另一个尴尬——公交与地铁的关系。这如前文提到的，公交与地铁之间应该是互补关系；但考虑到企业要自负盈亏，而消费者的选择会影响企业的营收，所以公交与地铁之间更多时候是竞争的关系。而交通共同体模式很好地缓解了这一矛盾。因为公交企业不用担心营收问题，只需要关注线路的营运，自然与地铁之间就不存在抢客的情况。作为一个国际化大城市，轨道交通为主，其它交通方式为辅是未来的方向。

当然，这种办法是有条件的，主要是管理手段的配套问题，防止车辆违规，有效的监管手段很有必要。通过车辆加装GPS，记录运行数据，车内安装摄像头等都是有效的监控手段。事实上现在广州的公共汽车车厢内都装有至少四个摄像头，确保能够记录好车内车外情况。如果发生意外、投诉、事故等情况都可以调取视频作为证据。而GPS记录则可以记录下每一台车的行车记录，包括行车轨迹、出站入站时间、司机考勤等。

可以看出，广州市交委正一步步向着政府统一管理的模式前进。现在，每个营运公司都要定期向市交委上报自己属下线路的营运记录。市交委就可以根据营运公司上交的行车记录来监控每一台车的进出站情况和行走线路等信息。而整个GPS系统、视频监控系统、路单记录系统、考勤系统都是以市交委的系统为中心；客量和车辆营运系统则是市交委的系统向营运公司分配端口，让营运公司直接登陆工作。整一套下来，说明了市交委以精细化管理的理念对企业实施监控。这是政府主导，企业执行所需要的。

据较早前消息，市交委已对老人免费票实行全额补贴，而此前市交委对老人免费票是部分补贴。这表明市交委从实质行动上进一步向交通共同体的模式靠拢——减轻票价给企业带来的压力。

五、行业稳定性

为了改善广州市的交通情况，完善交通系统的管理，市政府走了重要的两步：一是加强监控各个公交企业，进一步强调公共交通的社会性质，同时通过调整补贴方式为日后公交企业进一步“去盈利化”做准备；二是增加私家车的使用成本，通过价格调控来影响市民的出行习惯，强化公交优先原则。

但市交委忽略了重要的一点，就是公共交通系统末端的服务提供者——一线工人。这是一个牵涉到多个方面的问题，这里不便展开讨论。根据前文提到的分配方式（市交委分——企业——职工三步走），如果将市交委、公交企业、一线工人比喻成是一家企业里面的决策者、部门、员工的话，那么一线工人无疑是交通政策的最终载体，好比员工是一家企业的服务宗旨或理念的最终载体一样。公共交通要求稳定可靠，该性质决定了公交企业的员工，特别是一线的司机和站务员等要具有较高的稳定性。而交通共同体模式能很好地照顾到这一特点。因为交通共同体使到客量对司机薪酬的影响降到很低的水平（现行的考核办法使到客量这一主观努力很难控制的因素对司机的薪酬影响很大）。司机的薪酬营运里程增加而增加，可以比现在更能体现多劳多得的特点。

六、结论

员工的稳定性决定了公交企业的稳定性，公交企业的稳定性决定了公交系统的可靠性，可靠性良好的公交系统是市交委规划的目标，是广大市民的需要，更是一座城市所必需的支撑。所以，能够突显以社会公共利益为首要、激励公交企业优先考虑营运里程、稳定公交业基层的管理办法和考核制度是首选。而交通共同体模式是目前较为理想且满足以上需求的管理模式。广州市与佛山市是兄弟城市，佛山市的尝鲜精神值得我们学习。广州不一定要照搬交通共同体模式，也许广州可以探索出一套更先进更适合本土情况的管理办法。但毫无疑问，现行的以营收为导向的激励办法一定要改变。

据2013年11月消息，广州市交委已拟定将在2014年对公交企业实行新的考核办法，将营运里程与客量的考核比例调整为7：3，即营运里程占指标的70%，客量占30%。（作者单位：广州市电车公司第一分公司）

参考文献

[1] 李永生.共同协调发展，共创公交价值——深圳市常规公交与轨道交通一体化研究[J].人民公交.2011（11）：42—47

[2] 张思平主编.深圳公共交通发展战略——全方位构建新型公共交通体系[M].海天出版社.2011