我国社会保障理论研究与制度建设的互动发展

［摘 要］我国社会保障制度的建立和发展，是理论工作者与实践工作者联合作战、共同奋斗的丰硕成果。改革３０多年来，学界和政界在社会救助、社会保险、社会福利等三大方面，历经艰难地探索、研究、试点、推广，最终推动了我国社会保障新的理论和制度建设走过一个由初步建立到相对完善再到全面发展的过程，完成了我国社会制度史上一项重大工程建设。在这期间，理论研究与制度建设的实践密切结合、互相促进，不断总结经验教训，为今后社会保障发展建设奠定了牢固的理论依据和实践基础。

［关键词］社会保障理论；制度建设；社会救助；社会保险；社会福利

［中图分类号］Ｄ７ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０９－００８３－０９

我国改革开放以来在经济建设以外的重大社会建设之一，就是社会保障制度的建设。在一系列社会保障制度建设的过程中，理论的研究与制度的建设存在着紧密的积极互动关系，形成了一条“问题（实践）——理论研究——制度建设——新问题（新的实践）——新理论研究——制度完善”的发展链条。可以说，这是理论工作者和实际工作者联合协作完成的我国重大社会工程，对推动和谐社会的发展和建设有中国特色社会主义具有重大意义。及时总结这一理论联系实际的过程和做法，可为今后的社会保障制度发展提供新鲜经验。

一、社会保障理论研究与制度建设互动的特点

（一）从互动的板块上看，较为集中在最低生活保障、养老保险、社会福利这三大方面的理论研究和制度建设

社会保障是一个大的社会系统工程，具有复杂的内部构成，发挥着稳定社会结构和促进良性运行的作用。我国改革开放以来，原有计划经济条件下的保障体系基本分解，面临着该体系的重新构架，而突出要解决的，就是建立适应市场条件下的社会救助、养老保险、社会福利制度。这三大方面的研究与建设，恰恰是当时爆发出来的三大矛盾所决定的，即经济迅速增长与大规模贫困的矛盾；劳动力市场化与老年劳动者保护空白的矛盾；经济发展迅速与社会发展落后的矛盾。经过广大理论工作者和实际工作者的努力，我国关于市场条件下的社会保障理论从无到有，社会保障体系从残缺不全到初步构架完毕，在我国社会制度建设史上基本完成了具有历史意义的重大工程。

（二）从互动的过程上看，分三个阶段：探索阶段（１９８０－１９９９）、初步完善阶段（１９９９－２００６）、质量提升阶段（２００６－目前）

从上个世纪８０年代中期，到１９９９年末是理论探索和制度建立时期，这期间中央和地方的理论界和政府有关部门对各类保障制度进行大量探讨和摸索，并在各地进行改革试点。如１９８６年国营企业职工待业保险的尝试，１９８９年丹东等四个城市进行的医疗改革实验，１９９１年关于企业职工养老保险改革的尝试，１９９３年的上海市最低生活保障制度的建设，１９９４年医改的“两江实验”，等等，都为后来全国性的社会保障制度建立打下了基础。从１９９７年至１９９９年，我国具有正式法规性的保障制度陆续建立起来。如１９９７年７月１６日国务院正式了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，１９９８年国务院的《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，１９９９年１月国务院的《失业保险条例》，１９９９年９月的国务院的《城市最低生活保障条例》等。各项保障法规的颁布标志着我国社会保障制度正式建立。

１９９９年末至２００６年党的十六届三中全会提出和谐社会理念，属于理论和制度初步完善时期。虽然至１９９９年各类社会保障制度初步建立起来，但是这些保障制度普遍存在着覆盖面窄、保障水平低、保障体系不严密、管理机制不科学等问题。因此，加强社会保障制度的建设，完善其运行机制，成为下一阶段的任务。在这期间，最低生活保障制度从城市保障开始向农村扩展，养老、医疗保险由国营企业面向城市所有居民，农村开展了新型合作医疗制度建设，各类管理制度也在逐步完善。

２００７年至现在属于制度提升时期。经过三十年的改革开放，我国在物质财富上有了巨大积累，社会对公平的要求越来越高，同时，由于改革前期主要关注效率，忽视了社会和谐发展，导致社会问题较多。因此如何将经济成果转化为社会成果，使人民群众享受到改革开放的益处，成为客观要求。这个时期一方面对前期建立的各项保障制度进一步完善；另一方面，通过进一步改革使保障制度升级换代。再有，是社会福利从过去残补型模式上升到适度普惠性模式，为全面的小康社会提供制度上的支持。适度普惠性模式建立的重要标志，就是体现全民福利的公共服务水平将得到大幅度提高。

（三）从互动的方式上看，分为：实践——理论；理论——实践两个互动过程

我国改革开放的过程，明显存在着两个不同阶段：感性阶段和理性阶段。前期是“摸着石头过河”，后期是理性设计与施工。因此，在社会保障理论研究与制度建设上，也明显受这两个阶段的特点影响。改革前期，理论界和政界都面临着突如其来和迫切需要解决的问题，容不得理论界细致的研究与思考，往往是边探索、实践，边研究相关问题，研究的内容紧紧围绕具体制度开展，还没有上升到价值观、学理依据的层面解释。后期，基本的社会保障制度建立起来，紧迫的保障形势告一段落，理论界开始深入思考深层次的保障理论问题，基本概念严谨性、体系的科学性、制度的公平性、社会保障与核心价值观，等等带有学科高度的研究成果不断面世，推动了社会保障理论与制度建设的质量的提升和体系的换代。

二、新老贫困群体的研究与最低生活保障制度的建设

我国改革前社会救助对象主要是极其贫困的“三无人员”和“五保户家庭”。这类群体是我国长期的救助对象，被称为老贫困群体。上个世纪８０年代初我国由计划经济过渡到市场经济，长期依赖计划体制的国有企业难以适应这种转制，纷纷停产、倒闭，大量企业职工下岗待业。同时，许多临近退休的职工被迫提前退休或买断工龄。退休金微薄，买断工龄职工只能获得微薄补偿。另外，改革使商品价格基本放开，各类生活必需品开始轮番涨价，这些下岗待业、退休、买断工龄的职工的微薄收入难以应付价格上涨带来的冲击，生活即刻陷入贫困，这就是后来社会广为流传的“新贫困群体”。