关于森林采伐限额制度与林权之间的矛盾分析及对策思考

【摘要】本文通过阐述我国林权改革后的林权内容，分析其目前还存在的不足之处，找出问题的根本原因在于森林采伐限额制度的限制，并就森林采伐限额制度存在的问题提出了相应的解决对策。

【关键词】森林采伐；限额制度；采权；矛盾；对策

林业产权（以下简称林权）是林业制度的核心。从纵向分析，它包括林业资产所有权及其派生的使用权、收益权和处置权。从横向讲，它包括森林、林木的采伐利用权、补偿权、收益权、流转权、抵押权、担保权和品种权等等。建立明晰的林权制度，明确林权主体，体现林权利益，直接关系到林业发展的动力和活力。

一、现行林权分析

1．林权改革后林业经营者应该拥有的林权。（1）林地长期的占有使用权和林木所有权。（2）处置权，包括林木的采伐权，森林、林木、林地使用权的流转权、抵押权。林木采伐权需要通过改革采伐限额制度来保障。流转权是指林地使用权人可以再次转让的权利。包括由林农经营的生态公益林，赋予可以交易、转让的权利，以实现生态公益林补偿及建设、管护的市场化。抵押权是指林地使用权、林木所有权都具有抵押贷款的权利。（3）收益权，包括林地使用权和林木所有权转让获得收益的权利，木材采伐和林产品收获所获得收益的权利。收益权的落实需要通过改革不合理的林业税费政策和采伐制度来保障。（4）补偿权，包括林地征用时获得林木补偿的权利、自愿交回林地的补偿权和公益林补偿权。补偿权同样需要依靠建立公益林征用补偿制度和改革林地征用补偿制度来保障。

2．现阶段林权存在的问题。目前我国的林业产权制度的局限和缺陷体现在林地的使用权和林木的收益权、处置权还受到限制，从而导致林农和林木经营者所拥有的森林资源产权变得残缺不全，并最终严重影响人们投资林业的积极性，从而阻滞了林业事业的快速发展。（1）森林资源的林地所有权主体模糊，所有权与使用权界限不清。近年来，广大集体林区开展了产权制度改革，重新明晰了林权。林业的产权制度改革模式有分林到户、集体经营和林业股份合作等几种，林地经营权逐步由集体向农户转移。虽然林地所有权与使用权发生了较好的分离，使用权越来越完整地回到农户手中，一些地方也开展了租赁经营、使用权拍卖等市场运作，然而集体林区林地所有权的归属规定模糊，土地管理法规定“农民集体所有的，依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理”，但是对土地所有权究竟属于哪一级集体经济组织没有明确规定，也没有进一步规定由谁来行使所有权。（2）林地使用权和林木处置权受限，难以实现自主经营。林地使用权流转市场尚未真正形成，林地流转受到很大的限制。人们往往比较注重林地使用权的初次流转，对林地权属的再流转问题却关注不够，对于为数不多的一些林地产权再交易，政府和集体经济组织往往也给予不必要的干预，导致产权交易费用剧增，严重地妨碍了林地使用权的再流转，这使得我国目前的林地使用权交易市场显得极不完善，加上山林权属流转变动监管工作严重滞后，以及林地权属不清，林权证发放工作滞后，产权交易中介机构长期缺位等诸多不利因素共同影响，林地权属的交易行为受到了严重的限制，真正意义上的林地流转市场还没有形成，林地不能通过市场机制的作用实现优化配置，导致林地使用效率低下。同时，在林木所有权方面，林业经营者作为林木资源的所有权拥有者，理论上应该享有林木的占有、使用、收益和处置等各方面的完全权益。由于受到森林采伐限额制度及木材生产计划管理等林政管理制度的制约。加上活力木交易市场又迟迟未能形成，致使本应由林业经营者拥有和控制的林木资源的收益权和处置权受到了一定程度的限制。（3）林木收益权受限，难以实现投资效益。我国的活力木市场及相应的规章制度建设严重滞后，导致青山买卖这种有利于促使森林资源流转并提高资源运营效率的市场交易方式停滞不前，致使森林资源经营的长周期性由相对变成绝对，既增加了经营者的经营风险，又阻碍了各种生产要素的正常流转和使用效率的提高，从而最终影响到经营者对所经营的森林资源的收益权和处置权。

二、完善森林采伐限额制度的几点对策

1．根据森林分类经营，制定不同的采伐限额措施。林业分类经营改革是保证我国近年来始终保持森林资源面积和蓄积双增长的关键之一，也是我国六大林业重点工程得以顺利实施的必要条件。对于我国非公有制林业来说，林业分类经营改革同样也是必不可少的，它是保障我国非公有制林业顺利发展的前提。因为非公有制林业经营者的主要目标是为了实现利润的最大化，因此商品林经营比较适合于非公有制林业经营主体。目前在森林资源培育上，我国非公有制林业投资主体的主要投资对象就是商品林，尤其是那些经济效益好、投资回收期短的经济林和短轮伐周期的工业原料林等。因为这部分森林资源经营不仅经济效益显著、投资报酬率高，而且适合于放开搞活，可以有效地吸纳社会投资，尽可能多地提供林产品，从而促进林区经济发展。在坚持限额采伐和凭证采伐的前提下，根据森林分类经营的要求，重新制定和调整各类森林的经营方案，实行不同的森林采伐利用政策和管理制度，要做到对公益林真正管好，实行禁伐、限伐措施；而对完全由市场调节的商品林真正搞活，对商品林的采伐政策予以放宽：在法定的采伐限额内确保人工用材林、私有林的采伐要求。确保在分类经营条件下林业的经济效益、生态效益和社会效益得到最大发挥。（1）公有制商品林的采伐制度。对于公有制商品林，因为政府对其在资源、资金、人才、服务等方面给予了支持，应继续实行森林采伐限额制度，采伐指标仍然是5年总控，按森林可采伐资源多少确定合理的采伐量，不搞平均主义、集中采伐规模经营，彻底改变前几年国有、集体林区那种商品材指标按人口分配、千家万户上山采伐的办法，严格执行森林采伐方案。（2）非公有制商品林的采伐制度。森林采伐限额改革的重点，应放在非公有制商品林上。将采伐制度大胆的放开，允许经营者在不违反国家规定的前提下，按照自己的意志处理这部分商品林。可以考虑以省为单位，在保证消耗量小于生长量一定比例的前提下，实行全省采伐指标五年总控、年度间可以调剂的办法。此外，还可以将现行的“采伐限额制”逐渐改为“采伐报告制”，落实林木处置权。报告制在法律上和实际上承认经营者对自己经营的林地上造什么林、怎样造、怎样经营、何时抚育、何时采伐，采多少、卖给谁，都有决定权。对商品林为了国家生态安全和宏观调控的需要，可以做出采伐后必须在当年或次年更新的法律规定，做出禁止采伐生理和公益皆不成熟的中幼林，限制进行皆伐等规定。在操作上，停止层层下达采伐限额和采伐指标，改由在采伐前由林权权利人向林业主管部门报告采伐地点，面积等，主管部门依法审查，如果合法就应该批准，在报告一定时间不予答复，就视同同意采伐，如果报告人的采伐不合法，主管部门就应对其进行说服，劝其改变，如坚持采伐，法律后果则由报告人承担。在采伐限额制改为报告制以后可废弃现在强行进行采伐设计检查、运输检查、销售环节、加工的众多许可和审批。

2．完善生态效益补偿机制，落实收益权。生态公益林是禁止一切商业性采伐的，因为其承载着整个社会的生态效益，那么负责种植、培育生态公益林的林农的自身利益又如何保障昵？唯一的办法就是加大生态效益补偿基金投入，对公益林分别由中央财政和地方财政给予相应的补贴。无论是国有还是集体所有的公益林，都应一视同仁，对所有生态公益林所有者或经营者都应予以补偿，以使生态公益林所有者或经营者在造林成本上得到补偿，并根据其发挥功能作用的大小，给予不同标准的补偿：同时，还要给他们支付维持生态公益林日常管护的费用；对集体及私人业主营造的林木被区划为公益林的，由国家收购，不愿意被区划为公益林的，当地林业主管部门应当与集体或私人业主签订禁伐、限伐协议并给予相应的补偿；对于私人业主营造的商品林，其不愿意继续经营又不能转让给他人的，也应当由国家予以收购并给予一定的补偿；逐步建立生态公益林补偿金缴纳制度，要求生态公益林使用者、直接受益于生态公益林的供水、风景旅游、林地矿产开采、征占用生态公益林林地等经营单位或个人缴纳生态公益林补偿金，从而实现所有者或经营者的收益权。

参考文献

[1]陈幸良．中国林业产权制度的特点、问题和改革对策[J]．世界林业研究．2003（6）

[2]鲁振惠．福建江西集体林产权制度改革考察感言[J]．陕西林业．2006（6）