城乡就业一体化的制度约束与制度创新

摘要:在影响城乡就业一体化的诸多约束条件中,制度性的因素是根本的,只有切实把户籍制度､就业制度､社会保障制度以及城乡教育制度改革好,才能促进劳动力在城乡之间自由､公平､有序地流动,实现城乡劳动力的公平竞争和有效配置｡

关键词:城乡就业一体化;制度约束;制度创新

中图分类号:F304.6 文献标志码:A 文章编号:1673-291X(2007)01-0032-02

一､制约城乡就业一体化的制度因素

城乡就业一体化已经成为解决劳动力市场分割问题的一个共识,然而实现城乡就业一体化有着诸多的约束条件,追究其影响因素,既有历史的,又有现实的;既有主观的,又有客观的;既有经济的,又有政治文化的｡但在众多的因素中,制度性因素的约束是关键的｡

1.户籍制度

户籍制度是政府职能部门对所辖居民的基本状况进行登记并进行相关管理的一项国家行政管理制度,其目的在于维护社会治安和提供人口统计资料｡然而,我国的户籍制度却有着不同寻常的意义,它曾经严格限制人们的自由流动,主要表现在两个方面:一是在很多地方仍然存在指标控制;二是要收取城镇增容费｡虽然国务院在1998年8月批转的公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》中,允许孩子随父母､夫妻投靠以及老年人投靠子女的落户,但从实际执行情况看,多数大中城市并没有积极地进行落实,制度的惯性和部门的利益严重地阻碍着户籍制度的改革｡

户籍制度的直接后果是将劳动力市场分割成两个大的群体,农村与城镇劳动力市场;同时不同规模和不同发展程度的城市之间的户籍也存在着相当大的差异,市民身份本身实际上也是被分割的,这就使我国的人群中出现了多重分割的现象,这种人群的多重分割导致了劳动力市场的多重分割｡这种制度还形成了既得利益的市民群体,这一事实在市民角度更多地表现为一种心理的排斥,农民的就业流动经常会被当做是对市民权利的一种侵蚀,而事实上这本来是任何一个公民所应有的权利｡而在农民的角度来看,这种制度使农村人口流向城市,看做是一种地位的向上流动,导致农村人口简单地以流向城市为目标｡我们不能忽视的是这种制度所形成的心理状态,它可能会有巨大的惯性而继续影响城乡就业一体化机制的建立｡

2.就业制度

传统计划体制下,劳动力从制度上被分割为城镇劳动力和农村劳动力而且实行不同的就业政策｡在城镇,政府通过统配制实行“劳者有其岗”;在农村,则通过全面推行实现了“耕者有其田”,靠土地实行自然就业｡市场经济体制下,中国进行了渐进式的改革,这就决定了农村就业制度创新还很不到位,农村劳动者在求职､就业､管理等方面遇到不平等待遇,城镇能够真正向农民开放的只是小城镇就业市场和城市中那些“苦､脏､险”的就业工种;农村劳动力进入城镇就业强制性收取管理费､用工调节费等｡例如,广东省中山市对每个农民工的各项收费达到820元｡另外,当前我国强调把就业问题解决得如何列入地方干部政绩考核指标,一定程度上造成了某些地方干部为了追求个人的政绩,就以种种的行政手段和所谓的法律手段限制农村劳动力进城就业,在劳动力流动问题上极力排斥外来劳动力,人为地分割劳动力市场｡

3.社会保障制度

长期以来,我国社会保障体系并存着两个相互独立又相互联系的层次,城镇企事业单位中的就业人员享受着相对较为完善､水平较高的社会保障服务;而农村广大居民在这方面的情形恰好相反,主要依靠家庭保障而缺乏社会保障｡所以,我们的社会保障制度有一个严重的缺失:没有将农村人口纳入进来｡这一缺失使农村劳动力有着巨大的后顾之忧｡而城市的社会保障也不是开放型的,大量在城市做初级工作的农村剩余劳动力无法享受城市的社会保障,而他们事实上却是城市的一员｡农村人口缺乏后盾的支持,一方面使他们无法完全自由流动,另一方面也造成农村资源的浪费,因为外出务工的农村人口在务工的同时,根本不可能同时精心地经营自己的农业工作｡

4.城乡教育制度

虽然新成长的农村劳动力素质有所提高,但是从整个农村劳动者队伍的素质来看,仍然不能满足经济发展的需要｡农村劳动力的文化素质和技术素质明显偏低,影响了城乡就业一体化工作的顺利实施｡因为城乡就业一体化的目的是为城镇劳动力和农村劳动力提供平等的就业机会,如果农村劳动力素质明显偏低,则城乡劳动力平等就业的愿望只是可能而不能成为现实｡目前,我国农村基础教育规模是城市基础教育的两倍,但它所得到的教育经费投入总量却还不到城市的一半,农村教育经费投入严重不足｡

户籍制度､就业制度､不完善的社会保障体系以及不平等的教育体制所形成的约束,在某种程度上成为一种强制的力量将劳动力市场分割开来,它们是城乡一体化就业的最重要的制度约束,是根本性的障碍｡

二、制度创新：实现城乡就业一体化的必然选择

要实现城乡劳动力市场一体化,使得劳动力在城乡之间能够自由､公平､有序地流动,实现城乡劳动力的公平竞争和有效配置,就必须对现有的户籍管理､就业体制､社会保障､教育培训等多个方面的制度进行改革与创新:

1.切实改革户籍制度,实现就业机会平等｡现行的户籍制度是统筹城乡经济社会发展过程中的核心问题,也是最大的制度,硬性限制了农民向城市的流动｡尽管国家为适应经济发展的需要,对户籍管理制度进行了一系列改革,但一些地方并没有完全按照国家的有关规定执行｡一些地方仍对农民进城落户进行诸多限制,一些地方仍在收取不合理的城镇增容配套费,因而必须切实改革户籍制度｡要逐步建立统一､开放､竞争､有序､城乡一体的劳动力市场,所有城市和小城镇取消城乡界限,劳动者自主择业｡最近,江苏和浙江对户籍管理制作出了重大改革,放开户口后没有产生消极影响,也没有产生人们担心的社会震荡｡有条件的地方可从实际出发,实行按居住地登记户口的制度,使户籍制度改革能有重大突破｡

2.深化就业制度改革,逐步形成城乡劳动者平等的就业制度｡在建立城乡就业一体化过程中,首先是消除对城乡就业方面的不同待遇,也就是不区分城乡而只强调劳动力的就业｡这意味着城乡就业一体化并不是简单地解决农村剩余劳动力的转移这样的问题,它还倡导公民以自身条件赢得就业机会,让农民与市民在统一的劳动力市场上进行公平､公正､公开的就业竞争,劳动力供求主体双向自由选择确定劳动就业关系,从而让进城农民就业合法化､制度化和效率化｡其次要深化企业用人制度改革,尽快让城市各种企业具有相对完整的用人自,可以完全自主地在城乡统一的劳动力市场上选聘人员｡此外还要加快建立和健全就业信息网络,努力让流动的农民都能得到及时有效的信息;大力发展劳动力市场的中介组织,为进城农民就业提供有效高质服务｡

3.深化社会保障制度改革,逐步实现城乡统一的社会保障制度｡无论是在城市还是在乡村,劳动力自由流动的一个重大后顾之忧就是社会保障问题,但由于目前城乡经济社会条件相差甚远,农民的社会保障基本处于无助的自然状态,试图让城乡两种不同水平的保障制度马上并轨,一下子实行统一的社会保障制度是不现实的,考虑到我国目前的实际情况和国家财力的可能性,可以以进城农民工为突破口,将进城农民工纳入城镇统一的社会保障之中,同时根据不同地区的经济发展状况,着手建立不同形式的养老保险制度,缩小城乡保障方面的差别;再逐步创造条件,建立包括农村农民在内的所有人口的社会保障制度｡

4.深化农村教育制度改革,逐步缩小城乡教育体制的差别｡由于农村劳动力整体素质不高,劳动力转移供给和城镇劳动需求之间存在一定偏差,即使户籍和就业的“篱笆”完全撤除,农民进城也会遇到人力资本短缺的问题｡所以,各级政府尤其是中央政府要更多地承担农村义务教育的责任,切实保障农村基础教育的经费投入,全额保障九年制义务教育阶段的经费投入｡同时,在确保农村基础教育经费投入的前提下,政府应出资建立农村劳动力就业培训基金和基地,针对农村现有劳动力的年龄､文化和居住地的发展状况及经济发展的总体需求,免费进行分类培训｡建立规范的劳动力市场信息制度,改变信息不对称的状况,让农民少担风险,多得实惠｡

参考文献:

[1] 马斌.关于城乡统筹就业的思考[J].中国劳动,2001(3).

[2] 张建武.城乡统筹就业问题研究[J].中国农村经济,2001(8).

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