行政复议驳回决定方式立法问题评剖

摘 要：《行政复议法实施条例》创设了驳回行政复议申请决定方式，而《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》作了进一步完善。本文以二者为素材，分析了行政复议驳回决定制度的立法演进、现存问题及其完善等方面，认为，将理由不成立情形下的不作为案件决定方式由驳回行政复议申请改为驳回行政复议请求，不作为案件决定方式更趋逻辑性；将驳回行政复议申请决定专门适用于不当受理问题处理，驳回行政复议申请决定适用范围设定更趋合理性；只为驳回行政复议申请决定设置行政监督路径，驳回决定监督路径设计更趋现实性；不当驳回后“恢复审理”违背程序法治原理，改“恢复审理”为“重新审理”凸显立法修正必要性。

关键词：行政复议；驳回；申请；请求

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０1－0082－05

《行政复议法实施条例》第48条创设了驳回行政复议申请决定方式。作为行政复议决定方式的一种创新，驳回行政复议申请决定方式对于畅通行政复议救济程序，丰富行政复议决定的内涵与外延具有非常重要的意义。尽管如此，驳回行政复议申请决定方式在实践过程中仍然出现了一些问题。近年来，理论界结合《行政复议法》修改对行政复议驳回决定方式的进一步完善问题提出了相关立法建议。例如，由中国法学会行政法研究会起草的《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》①第76条、77条分别对行政复议驳回决定方式类型作了进一步拓展，丰富了行政复议驳回决定方式的内涵与外延。本文试以《行政复议法实施条例》、《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》为分析素材，对行政复议驳回决定制度的立法演进、现存问题及其完善等方面进行评剖，旨在为《行政复议法》的修改提供对策建议。

一、改驳回复议申请为驳回复议请求：不作为案件决定方式更趋逻辑性

根据《行政复议法》第28条第1款第2项关于“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”的规定可知，针对违法消极不作为行为，行政复议机关可以通过适用责令履行的决定方式来对案件作出决定。但当行政机关没有相应法定职责或者在行政复议案件受理前被申请人已经履行法定职责的情形时，行政复议机关适用何种行政复议决定方式？在《行政复议法实施条例》出台之前，行政复议机关对此问题的处理一直难以准确把握。《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》的规定为立法机关科学构建行政复议驳回决定制度提供了很好的借鉴与启示。

(一)《行政复议法实施条例》：适用驳回复议申请决定方式

由于《行政复议法》所规定的行政复议决定方式中缺少专门针对行政机关没有相应法定职责或者在行政复议案件受理前被申请人已经履行法定职责，即申请人行政复议申请理由不成立情况下的不作为案件的决定方式的设置，因此，在《行政复议法实施条例》出台之前，行政复议机关一般只是机械地适用《行政复议法》第28条所规定的维持决定条款作出维持决定。这种做法尽管能够从事实层面上表明行政复议机关对于行政复议申请人提出的行政复议请求的否定性态度，但并不妥当。适用维持决定方式的一个重要前提就是在行政复议申请人提出行政复议申请之前，客观上业已存在一个实在的具体行政行为。因此，在行政机关没有相应法定职责或者在行政复议申请受理前被申请人已经履行法定职责的情形下，如果适用维持决定方式来结案则势必会导致行政复议决定维持肯定的是一个“虚无具体行政行为”的法律后果。从本质上来说，这种处理方式显然不符合适用行政复议维持决定的基本逻辑前提。

《行政复议法实施条例》对申请人理由不成立情形下的不作为案件决定方式进行了补充完善，增设了驳回行政复议请求决定方式，即在第48条第1款第1项中将“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”情形纳入驳回行政复议申请决定的适用范围，改适用维持决定方式为驳回行政复议申请决定方式。这一立法转变直接化解了行政复议机关机械地适用维持决定所可能引发的逻辑矛盾，填补了行政复议决定方式的空白。

(二)驳回复议申请决定适用缺憾：混同了行政复议申请与行政复议请求之特质

尽管根据《行政复议法实施条例》第48条的规定，行政复议机关可以针对申请人理由不成立情形下的行政不作为案件作出驳回行政复议申请决定，以此来化解因适用行政复议维持决定所可能引发的逻辑矛盾。但笔者认为，将此类不作为案件纳入驳回行政复议申请决定的适用范围，这一制度设计在立法上也并不完全妥当，同样存在一定程度的缺憾。这个缺憾在于这样的制度设计从根本上混淆了行政复议请求与行政复议申请之间所存在的本质区别。而对于这一点，立法者自身也意识到了《行政复议法实施条例》并没有对行政复议申请与行政复议请求作严格区分这一问题[1]（p.136）。行政复议申请与行政复议请求的混同直接导致了《行政复议法实施条例》所设定的驳回行政复议申请决定方式适用范围不当扩展到行政复议实体权利的处理范畴。

不同于作为实体权利范畴的行政复议请求权，行政复议申请权具有基础性与前提性，它是一种“准入门槛权”，在本质上是属于行政复议程序权利的范畴。在权利特性上所存在的本质差异决定了行政复议机关在回应行政复议申请人行政复议请求与行政复议申请时所适用的决定方式必然存在差异。就被申请人是否具有履行法定职责以及是否已经履行法定职责这些事项而言，笔者认为，这些问题显然属于行政复议实体权利的判断范畴。在审查不作为案件的过程中，被申请人没有法定职责或者已经履行法定职责这些法律事实出现从根本上影响的是行政复议申请人的行政复议实体权利，而不是其能否进入行政复议程序的行政复议申请权。在这种情形之下，行政复议申请权作为开启行政复议程序之门的“金钥匙”，这一基本程序权利行政复议申请人仍然有权拥有，其提出行政复议申请是合法的，但是其提出的实体权利要求由于上述法律事实的存在而不能得到行政复议机关的确认与保护。显然，通过适用驳回行政复议申请决定方式来对申请人行政复议实体权利进行处理是不妥当的，具有不当剥夺行政复议申请人行政复议申请权之嫌。

(三)改用驳回复议请求决定方式：实现复议申请与复议请求的科学界分

《行政复议实施条例》第48条混同、模糊了行政复议申请与行政复议请求这两者权利请求之间所存在的本质区别，不当地将本应只能适用于行政复议程序事项处理的驳回行政复议申请决定方式适用于行政复议实体权利事项的处理。因此，实现行政不作为案件决定方式进一步优化，实现行政复议申请与行政复议请求的科学界分意义重大，此点应成为《行政复议法》修改的内容之一。可喜的是，《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》已经注意到了这方面的缺憾，通过第76条、77条将《行政复议法实施条例》所规定的驳回行政复议申请决定方式分拆为两种决定方式，即驳回行政复议申请决定方式与驳回行政复议请求决定方式，将“申请人认为被申请人不作为的理由不能成立的”规定为驳回行政复议请求决定方式的适用情形之一，将驳回行政复议请求决定定位于对行政复议申请人实体权利的一种否定方式。这一立法修正建议体现了专家们对于不作为类型案件行政复议决定方式立法的精当把握。这一立法修正建议同时也完全契合了行政诉讼对于不作为案件判决方式的设计原理，从侧面体现了我国当下行政复议制度设计由行政化向司法化逐步逼近的立法趋势。

二、专用于不当受理问题处理：驳回复议申请决定适用范围更趋合理性

对于受理以后才发现并不符合受理条件的行政复议申请，行政复议机关如何处理？在《行政复议法实施条例》出台之前，《行政复议法》并无相关的规定，这一问题一直困扰着行政复议实务工作者。而伴随着近年来行政复议法律制度的不断健全完善，行政复议机关处理应对不当受理问题的手段不断趋于合理，行政复议程序运行不断趋于流畅，这个过程总体上表现为从适用行政复议终止决定方式向适用驳回行政复议申请决定方式转变的过程。

(一)《国法办批复》②：适用行政复议终止决定处理不当受理问题

根据《行政复议法》的规定，行政复议机关应当自收到行政复议申请后5日内对行政复议申请作出是否受理的答复。但在行政复议实践中，由于许多行政复议申请人所提交的行政复议申请存在内容模糊、标的不清、案件复杂等情况，再加上有时行政复议机关与行政复议申请人联系不畅等原因，常常导致行政复议机关难以在规定的受理审查期限内对行政复议申请是否受理作出准确的判断，而行政复议机关出于对行政复议申请人行政复议申请权充分保障之考虑，往往是尽可能地受理。因此，实践中，许多不符合受理条件的行政复议申请常常是在行政复议机关受理以后才得以发现。不当受理后，如何处理？是继续审查作出决定还是选择其他方式进行相关程序处理，这个问题曾一度没有定论。

如何有效化解不当受理后的程序困境？有专家曾建议从便于工作并减少麻烦的角度出发，扩大行政复议终止的适用范围，将行政复议终止决定作为不当受理状态下的行政复议结案方式[2]（p.69）。针对北京市人民政府法制办公室《关于终止审理余国玉复议案件的请示》中所提出的关于行政复议机关受理行政复议申请后发现该行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》规定如何处理的问题,国务院法制办公室于2002年1月16日专门作出的批复表明可以通过终止方式进行处理。也正是从这个批复开始，全国行政复议机关开始广泛使用行政复议终止决定方式来处理不当受理后的程序问题。

根据行政诉讼法以及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第33条第2款关于“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提讼的。人民法院应当依法受理”的规定，行政复议终止决定并没有被明确赋予可诉性。因此，实践中人民法院对于行政复议终止决定的可诉性基本上是持否定态度。也正是由于缺少对行政复议终止决定的有效司法监督，实践中有些行政复议机关将本应立案受理的行政复议申请通过行政复议终止决定的方式来进行处理，以达到规避诉讼风险、回避行政复议申请人实体权利的处理之不当目的。这些做法违法剥夺了行政复议申请人的行政复议申请权，严重影响了行政复议制度的社会公信力。

(二)《行政复议法实施条例》：改用驳回复议申请决定

行政复议终止决定方式的性质与内涵是什么？在《行政复议法实施条例》出台之前，并没有明确的答案。《行政复议法》也只是在第25条规定，“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议申请的，行政复议终止”。笔者认为，这里所指的行政复议终止决定方式是针对撤回行政复议申请后的行政复议程序状态的一种客观宣告，是一种不涉及行政复议申请人实体权利的程序性处理行为。而随着《行政复议法实施条例》的出台，行政复议终止决定的性质与内涵逐步明朗化。《行政复议法实施条例》第42条设定了行政复议终止制度，根据其适用类型可推断出：相对于行政复议维持、变更等实体决定方式而言，行政复议终止决定方式是行政复议程序的一种非正常终结方式，其价值侧重于对特定事实出现后的行政复议程序状态的一种客观事实状态宣告，具有强烈的客观性。就其本质而言，行政复议终止决定并不能被用来解决行政复议申请权等程序性权利的主观评价问题。尽管从表面上来看，行政复议机关对于行政复议申请是否符合受理规定的审查属于形式审查的范畴，但从本质来说整个审查过程蕴含了行政复议机关诸多法律价值、法律观念的主观判断。因此，将行政复议终止决定适用于不当受理后的程序权利处理在本质上并不符合“诉判相一致”的基本裁决程序原理。

正是基于此，针对不当受理后的行政复议申请，《行政复议法实施条例》参照行政诉讼程序中驳回的做法，创设了驳回行政复议申请决定方式。应当说，这一制度设计具有非常重要的意义：一方面，从根本上理顺了行政复议申请与行政复议决定之间所存在的逻辑关系，建立了以行政复议申请为中心的行政复议决定模式，符合“诉判相一致”的基本裁决程序原理；另一方面，建立了与行政诉讼有效衔接机制，将驳回行政复议申请决定纳入到了行政诉讼受案范围，将行政复议机关受理行为从受理前的不予受理到受理后的驳回行政复议申请决定，完整地纳入进了司法监督的视野范围，通过司法的有效监督倒逼行政复议机关依法作出驳回行政复议申请决定，有效保障当事人行政复议申请权。

(三)《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》：驳回复议申请决定专用于不当受理问题处理

正是由于《行政复议法实施条例》对于不当受理后的程序处理方式的准确定位，在经过四年实践后，《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》继续肯定了《行政复议法实施条例》对于不当受理后所作出的驳回行政复议申请的立法实践，通过第76条第1款作出了与《行政复议法实施条例》第48条第1款第2项相类似的规定。即“行政复议机关受理行政复议申请后，发现该申请不符合受理条件的，应当决定驳回复议申请”，将原属于驳回行政复议申请决定适用范围的“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”情形加以剥离，改由驳回行政复议请求决定方式来规范调整，将驳回行政复议申请决定方式专门适用于不当受理后的程序处理。这使得驳回行政复议申请决定方式价值更加凸显，行政复议程序运行更显流畅。

三、行政监督专用于驳回复议申请决定：监督路径设计更趋现实性

行政复议驳回决定涉及行政复议申请人程序与实体权益的处理，因此，加强行政复议机关行政复议驳回决定权适用的监督，促使行政复议机关依法作出驳回决定对于行政复议申请人权益保障具有非常重要的意义。监督路径如何设置？《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》对《行政复议法实施条例》的监督路径设置作出了适度修正与调整。

(一)《行政复议法实施条例》：行政路径与司法路径并行

行政复议驳回决定的作出直接意味着整个行政复议程序的终结。为了防止行政复议机关不当运用驳回行政复议申请决定权，损害行政复议申请人合法权益，强化对这一行政复议监督权的监督显得非常必要[3]（p.200）。《行政复议法实施条例》第48条第2款规定“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”。这是《行政复议法实施条例》为监督驳回行政复议决定方式的运用所专门设置的行政监督路径。行政复议申请人可以依据此条规定向行政复议机关的上级机关进行投诉；上级行政机关也可依据职权主动对行政复议机关的驳回行政复议申请决定进行行政监督；上级机关如认为驳回行政复议申请决定的理由不成立的，可以责令行政复议机关恢复审理。根据行政诉讼基本原理，行政复议申请人不服驳回行政复议申请决定仍然可以提出诉讼，因此，就目前而言对于驳回行政复议申请决定进行监督的路径是行政路径与司法路径并行的。

(二)《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》：只为驳回复议申请决定设置行政监督路径

《行政复议法实施条例》第48第1款所规定的驳回行政复议申请决定方式既适用于不当受理后的程序处理，还包括对于“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”情形下的行政复议申请人行政复议实体请求的驳回处理。因此，《行政复议法实施条例》第48第2款所规定的监督路径既适用于对行政复议机关程序处理行为的监督，也适用于对行政复议机关对特定实体权利处理行为的监督。笔者认为，行政复议受理条件的简明性与易判断性决定了通过行政监督路径来评判针对不当受理作出的驳回行政复议申请决定的合法性与合法性具有现实性与可行性；而自律机制的内在缺陷决定了在没有严格证据规则等程序保障下，上级机关一般难以快速准确地对行政复议机关实体权利处理决定作出判断。因此，从操作层面来说，运用行政监督路径来对不作为情形下的驳回行政复议申请决定进行监督，其可行性与实效性是值得商榷的。

《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》第76条、77条实际上已注意到这一问题的存在。专家稿在将驳回行政复议申请决定方式只限定为不当受理后的处理、将包括不作为案件等涉及行政复议实体权利请求的处理规定为驳回行政复议请求决定方式适用情形的同时，只为驳回行政复议申请决定方式设置了行政监督路径即“上级行政机关认为行政复议机关驳回复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”；而并没有为驳回行政复议请求决定设置行政监督路径，行政复议申请人如不服驳回行政复议请求决定可以依法提出行政诉讼。这一精巧立法调整体现了对于驳回行政复议请求决定方式监督路径的准确选择与界定，使得整个监督路径设置更趋现实性。

四、“恢复审理”违背程序法治原理：立法修正凸显必要性

《行政复议法实施条例》通过第48条第2款关于“上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理”的规定，为不当驳回后的行政复议程序处理问题作出了“恢复审理”的设定。基于程序法治的基本原理的考量，笔者认为，“恢复审理”的程序设定是值得商榷的，根本原因在于“恢复审理”规定违背了程序既决效力原理，并不利于不当驳回复议申请后的复议申请人实体权利的公正维护。

(一)“恢复审理”：违背程序既决效力原理

中国学者季卫东先生认为凡是“经过程序认定的事实关系和法律关系，都被一一贴上封条，成为无可动摇的过去。”［4］笔者认同季卫东先生关于程序既决效力的认识。行政复议程序作为行政程序的一种，其运行结果也必然具有既决效力。驳回行政复议申请决定的作出直接意味着行政复议程序的终结。《行政复议法实施条例》第48条第2款规定，当行政复议机关驳回行政复议申请决定理由不成立时，行政复议机关应当恢复审理。根据程序法治基本原理，恢复审理的前提是行政复议程序尚未运行终结，只是由于某种特定原因的存在，行政复议程序正处于中止状态。因此，《行政复议实施条例》针对不当驳回行政复议申请决定的所作出的恢复审理规定违背了驳回行政复议申请决定所具有的程序既决效力原理。

针对不当驳回行政复议申请决定，行政复议机关应当重新审理行政复议案件，而不是恢复审理行政复议案件。笔者认为，根本原因在于行政复议案件恢复审理与行政复议案件重新审理两者之间在具体程序架构方面是存在本质区别的。行政复议案件的恢复审理直接意味着行政复议案件仍然由原行政复议机关、原审理人员进行审理，而重新审理的行政复议案件，尽管仍然由原行政复议机关进行审理，但根据中立原则的程序正义基本要求，作出驳回行政复议申请决定的原来审理人员应当按照回避制度的基本要求不得参与案件的再次审理，案件的重新审理工作应当由其他工作人员进行担当。

(二)改“恢复审理”为“重新审理”：彰显行政复议程序正义价值

尽管从目前实践操作层面来说，受限于当下的行政复议办案条件，行政复议机关一般还难以严格按照程序正义的基本要求重新组成审理组来对不当驳回行政复议申请案件进行重新审理，作出“重新审理”的规定似乎不具制度现实性。但笔者认为，现实的不足并不能够否定程序法治的基本要求，恰恰在我国目前行政复议机构建设普遍薄弱的大背景下，通过这样一种硬性规定则能够为全国行政复议机构建设提供强有力的制度支撑，为其进行组织建设提供强大的动力源。遗憾的是，此次《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》并没有意识到这一问题，仍然通过第76条第2款作出了与《行政复议实施条例》同样的规定。为此，笔者建议理论界与实务界应重视这一问题：努力探求制度一般理性与制度现实性之间的平衡点；以精细化的立法思维来保障作为当事人“准入门槛权”的行政复议申请权；着力推动立法者以“重新审理”而不是“恢复审理”的程序定位来对现行立法作适度立法修正，通过“重新审理”的规定为行政复议驳回决定提供未来制度生长空间。

行政复议驳回决定方式的合理设定与运用，对于行政复议机关客观公正地作出行政复议决定、提升行政复议制度公信力具有非常重要的理论与实践意义。建议立法者深入探究驳回行政复议申请决定方式在实践应用中的各种问题，运用现代程序法治理论对行政复议驳回决定方式作进一步地科学构造，以使之不断趋于完善。

注释:

①这里所指的《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》是由中国行政法学会起草并于2011年6月11日在北京举办的《行政复议法修改专家建议稿（讨论稿）》研讨会上所使用的版本。

②这里所指的批复是指国务院法制办公室于2002年1月16日针对北京市人民政府法制办公室《关于终止审理余国玉复议案件的请示》作出的批复。

参考文献：

[1]张越.行政复议法实施条例适用指南[M].北京:群众出版社,2007.

[2]方军.行政复议法律制度实施问题解答[M].北京:中国物价出版社,2001.

[3]曹康泰.中华人民共和国行政复议法实施条例释义[M].北京:中国法制出版社，2007.

[4]季卫东.程序比较论[J].比较法研究,1993,(1).