我国农村金融改革中的政府行为研究

【摘要】 一国政府行为直接影响到该国的金融改革进程和效果，本文首先基于理论视角研究农村金融改革中政府行为的必要性，对我国农村金融改革中的政府行为和作用机制进行研究，分析这些政府行为对农村金融改革的利弊，最后就如何保持在农村金融改革过程中适度性政府行为提出了一些对策建议。

【关键词】 农村金融 改革 政府行为

我国农村金融改革已进行了30多年的时间，虽然取得了较大成就，但总体而言，农村金融改革没有从根本上取得突破，现有农村金融体系虽然功能合理、种类齐全，实际上却缺少层次性，矛盾冲突多，内耗大，功能和作用出现萎缩，严重阻碍了我国农村经济的发展。要解决现有农村金融服务体系中存在的问题，必须分析影响制度变迁的背后因素，而政府作为制度变迁的主导者或者重要参与者，在其中的必要性和重要性不容忽视，所以对我国农村金融改革中的政府行为进行研究具有重大现实意义。

一、我国农村金融改革中政府行为的必要性

1、应对市场失灵

政府应对农村金融中的市场失灵体现在：第一，减少高交易成本。农村金融市场与其他市场相比，由于交易成本高、缺乏担保、补充借贷机构不发达以及农业的弱质性特征、农村市场的分割带来的市场风险等因素，农户小规模需求无法弥补银行最低运行成本，当金融机构无法使其成本与收益内在化时，就会出现市场失灵，而政府能够采取措施使成本内在化。Lapenu认为作为宏观管理中最低限度的功能，政府对金融市场的干预在确保宏观经济运行稳定和帮助政府执行制定经济政策方面已经得到很大发展，为提供公共产品而制定的管制框架、财政货币政策被广泛接受，但干预是否使用公共资金及政策能否为金融机构所执行值得讨论。第二，管制垄断。发展中国家农村金融市场普遍存在垄断性。垄断市场利率定价高于竞争市场利率定价，导致信贷市场低效率的产生。因此，垄断通常要受到管制。第三，克服信贷市场信息不对称。在分割的农村金融市场，信息流动和扩散受制于狭小的空间，监管成本和搜索成本较低，这就使金融机构贷款受限于所了解的项目与熟人，关系型贷款比较多，大量的小农户被排除在市场之外。

2、实现社会公平

在竞争性金融市场，小农户、小企业及贫困户通常被排除在信贷市场之外。为帮助社会的弱势群体，政府必须采取行动，通过金融服务创新，提供小额贷款或社会保险以提高贫困户收入，平滑消费。

3、政府干预的其他理由

一是金融危机对农村金融的影响。近几十年来，无论是发展中国家还是发达国家，在不同的经济发展阶段不同程度地经历了银行危机或严重的银行系统性支付问题。在金融危机来临时，农村金融表现得极为脆弱。二是要学习利用金融市场。发达国家在金融市场发展与运行中积累的许多宝贵经验值得发展中国家借鉴。从政府的角度来说，政府比个人更具有优势获得这些经验并为金融机构提供这些信息；政府还可以设计对农业技术创新扩散有效的金融激励机制，比如政府购买或对创新者进行补贴，推广新技术的使用。

二、我国农村金融改革中的政府行为和作用机制分析

1、我国农村金融改革中的政府行为分析

（1）市场准入限制

通常而言，一国的农村金融往往是包含合作金融、商业金融、政策性金融和民间信贷的完整体系。但在我国农村金融的实际运行中，政府为了保有控制权并获得垄断租金，对金融机构的准入实行严格限制，表现为：在国有银行的商业化改革之前，政府直接指定农业银行及其下属的农村信用社为农业和农村经济提供信贷资金支持；商业化改革之后，农业银行逐渐从农村金融领域退出，主要由农村信用社和农业发展银行为农村经济提供合作性和政策性金融支持。在这期间，虽然也曾存在着农村合作基金会或类似的非正规金融机构，并一度得到地方政府的支持，但由于这些非正规组织在某些地区的不规范发展导致许多问题的产生，加上其与正规金融机构的竞争削弱了后者的垄断地位，因此在东南亚危机爆发后政府采取了“一刀切”策略关闭了农村合作基金会，更采取各种方式对民间借贷等民间信用形式进行了严厉打击。这种准入限制在保证现有农村金融机构获得垄断租金的同时，也造成了其低效率运作。

（2）信贷计划控制

中央政府对农村金融机构信贷资金的控制主要体现在对信贷资金规模的控制上，即中央银行通过下达指令性计划指标控制贷款增加量的上限，各金融机构未经允许不能突破此限。这种干预方式直到1998年才被取消。

（3）利率水平管制

我国一直对农村金融机构实行低利率管制，体现在两方面：第一，为弥补农村金融机构办理业务的较高成本，人民银行允许农行和农信社的贷款利率在基准利率基础上有一定的浮动幅度，同时对政策性金融机构实行贴息贷款。第二，近几年我国一直下调利率，2005年我国金融机构一年期贷款利率为5.31%，对中小企业贷款可上浮30%，农信社贷款可上浮50%，这样，农行营业所的短期贷款利率最高可达6.9%，农信社可达7.97%。而在经济较发达的温州和台州地区，民间信用年平均利率为8%。在信用机制不发达、信用竞争缺乏的地区，资产借贷价格更高。由于民间信用的资产价格是在市场竞争的基础上由借贷双方共同决定的，因此这一价格体现了资金运用的真实成本。即使假定上述浮动利率可实行，但与民间信用的利率水平相比较，我国农村正规金融机构的资产价格仍不能弥补其交易成本，呈现出人为压制的低利率情况，导致收益与风险严重不对称。

（4）人事安排约束

作为商业金融机构，其人事制度应该由优胜劣汰的市场竞争原则决定，而合作金融的互和不盈利性决定了其人事安排应该由社员民主表决决定。但实际上，我国农村金融机构的人事安排在很大程度上依然采取行政调动方式。

2、政府行为的作用机制分析

政府通过以上四种方式干预农村金融机构的运作，进而实现对农村经济活动的宏观调控。由于政府限制农村金融机构的市场准入，因此长期以来为农村经济提供融资安排的正规金融机构只有农业银行和农村信用社。这些农村金融机构通过吸收农户和农村企业的存款作为投资的资金来源，但由于它们是国家强制安排的反映政府利益和偏好的产物，所以在资金运用上更多是反映政府的意图。这决定了农村的储蓄除一小部分用于支持农户和农村企业的资金需要外，更多的是流向反映国家和地方政府利益偏好的农村“特权”企业和农村外的经济组织，而大多数的农户和农村企业只能通过内源融资或民间信用的形式满足自身的资金需要。这一方面抑制了农村金融机构提高金融资源配置效率的内在动力；另一方面也滋生了企业的寻租活动，使农村的盈余资金分配到部分寻租者或政府支持发展的乡镇企业手中（这两部分构成了农村的“特权”企业），而大部分的农户和其他农村企业却无法从正规金融机构那里获得信贷支持。这种格局弱化了农村微观主体的储蓄投资分离程度。随着农村经济的发展，微观主体的资金需求必然会导致经济内部分化出提供资金融通的非正规金融组织，其中以农村合作基金会最为典型。非正规金融组织对于调剂农村资金余缺发挥了重要作用，并在一定程度上促进了微观主体储蓄向投资的转化，但后来遭到政府的取缔。这最终使大多数的农户和农村企业更多地依赖于内源融资或民间借贷的形式满足资金需求。政府的这种作用机制使正规金融机构仅仅充当了政府的货币系统角色，不仅抑制了农村金融机构运作效率的提高和资源配置的优化，而且制约了农村经济内部储蓄和投资的分离程度，减缓了储蓄向投资的转化过程，不利于农村金融的成长和农村经济的发展。

三、我国农村金融改革中的政府行为的效果分析

1、政府干预农村金融改革的正面影响

初步形成了一种向农户和中小企业提供小额贷款的机制。在市场主导的现代商业信贷市场上，农户和中小企业融资难的问题不可避免。为此，政府和金融部门进行了多方面的探索，一是向农户和中小企业提供补贴性信贷，如扶贫贴息贷款；二是构建信贷担保机制，搭建信用担保体系，增强并提高农户和中小企业信贷融资的能力；三是构建贴近农户和中小企业的金融服务机制，在进行现有金融机构（如农信社）存量改革中强调其区域性、社区性的同时，还在扶贫开放过程中以补贴方式推进农村金融组织的增量结构调整，如财政直接出资支持建立“村级资金互助组织”；四是倡导正规金融机构进行信贷业务创新，针对农户和微小企业提供小额信用贷款。其中，以小额信用贷款的开展对农户和中小企业融资状况的改善最为突出。

向农村提供持续性政策金融服务的机制正在逐步形成。中国农村经济发展极不平衡，很多地区和发展领域存在商业信贷失灵问题，由此可见建立一种政策性金融机制以弥补商业信贷在这些地区和领域失灵的必要性。因此，1994年成立中国农业发展银行的决定具有重大的实践意义。农发行长期以来发挥着“粮食银行”的职能，随着新农村建设的推进，不断调整业务范围，扭转了单一发放政策性贷款的局面，有力地支持了农业和农村基础设施、生态环境和社会事业建设、农业综合开发和产业化经营、农村扶贫和中西部开发。

2、政府干预农村金融改革带来的弊端

由中央政府主导设计的注重资金动员、信贷投向上偏向城市的农村金融制度在为从赶超型重工业优先发展到渐进改革做出贡献的同时，对农村经济的发展和农民增收却并未起到足够的促进作用。我国城乡居民收入差距持续扩大，城乡收入差距世界最高。农村经济停滞不前、农民相对收入水平下降当然是由多方面因素引起，但农村金融制度无疑是重要的因素之一。同时，农村经济发展的滞后、农民收入不足又反过来制约了我国整体经济的发展和改革的进一步深入。随着农村经济市场化的发展，这种政府主导下强制性的农村金融体系模式的弊端日渐暴露。

（1）农村金融机构产权关系模糊或虚置

笼统地讲，产权是指人们使用资源的一组权力，即由于物的存在及关于他们的使用而引起的人们之间相互认可的行为关系，它是由占有权、使用权、收益权、处置权和让渡权构成的一组既能分解又能集合的权利约束。清晰界定的产权有利于使储蓄投资者增强理性预期，减少交易摩擦，从而提高融资效率;有利于引导人们实现将外部性问题较大地内在化的激励，是金融交易顺利进行和金融资源高效运作的前提和基础。从法律意义上讲，我国农村金融机构的产权是明晰的，农业银行和政策性银行的产权归全民所有，农村信用社的产权归出资入股的社员所有。但从人们对稀缺资源的实际控制权和占有权来看，农业银行的产权被界定为全民所有，即人人都是其产权所有者，否定了产权的排他性，造成了事实上产权主体的缺失。另外，在具体划定法人财产权时，由于国企改革前政府大量干预经济活动造成国有银行不良贷款的责任归属问题无法清晰界定，出现了国有银行与国有企业共有财产的交叉，使原本模糊的产权变得更模糊。虽然说在相对简单的系统中，靠自上而下的命令来协调的有目的组织和合作可以相当有效，且这种模糊的产权的确对我国农村经济的发展做出了很大贡献，但随着协调任务越来越复杂，自发的有序化就可能越有优越性。而模糊或虚置的产权关系的弊端会日益显现，农村金融资源的配置效率也因之深受影响。

（2）委托链条过长，引发机会主义行为

在政府干预农村金融活动的情况下，农村金融制度的所有权和控制权是分割的。在农业银行体制下，对公有金融产权作了切割处理后，每个公有金融产权主体应在银行制度安排中获得同样的经济地位与等级差别。而要做到这些，最简捷的方式是纳入既有的行政“阶层结构”。这样，各级专业银行就被看作一级政府部门，每一家银行的分支机构都可有相应政府部门级别，形成一个庞杂的银行“阶层结构”。此时农业银行营业所便是这种“阶层结构”在农村的延续。这种垂直分层的金字塔式结构，反映了农业银行内部信息和权力资源的分布，即处于金字塔顶端的主体拥有最大的信息量和最高的决策权，沿着金字塔的顶端向下是一个信息和权力层层委托―的结构。这就不可避免地出现委托问题，不仅存在于委托人与人之间，也存在于不同级别的人之间。

委托―问题不但容易导致“道德风险”和“逆向选择”，而且不利于“阶层结构”的上下层级之间的统一调度和同级之间的横向协调，造成低效率，表现在：第一，各级农村金融机构可以凭借“阶层结构”向上传递对自己有利的虚假信息，从而导致处于阶层顶端的政府无法获取基层组织和农村经济的真实信息，降低了政府政策的可操作性和有效性。第二，政府政策的传达也可能会因链条过长而引起信息扭曲，且由于中央与地方政府效用函数的差异，各级地方政府可能出于本地区经济利益的考虑，对中央政府政策进行逆向调节，使中央的政策意图难以有效贯彻，影响政府干预农村金融的效果。第三，“阶层结构”的存在使政府支付高额的组织费用和协调成本，而且链条越长，政府支付的费用越高，信息传递失真的可能性也越大，不利于农村金融机构的有效运作。由此可知，在委托―链条过长且缺乏有效监管的情况下，政府的干预不但不利于其政策意图的实现，还会影响农村金融机构的运作效率，妨碍了农村金融对农村经济发展的促进作用。

（3）交易费用过高，加剧金融风险

交易费用，即与转让、获取和保护产权有关的成本，与产权直接相关。正如科斯定理所述，若不考虑交易费用，这种分割性产权的初始分配对资源配置没有影响，经过市场交易，产权最终将分配给使资源生产性价值最大的个体。然而，一旦引入正的交易费用，尤其考虑到信息和监督的不完全性，对同一资源的产权分割和交叉将成为“免费搭车”或“外部效应”问题的重要根源。我国农村金融制度由于政府的过度干预造成产权关系模糊和权责利的不对称，产生了高的交易成本，主要体现在以下方面：政府对信贷资产价格进行管制由于产权缺陷引发外部性问题，滋生寻租活动，创造出一部分有“特权”的企业；在国有银行的商业化改革进程中，一方面逐渐从农村金融领域退出，另一方面利用未能界定清楚的模糊产权转嫁亏损的欲望比以往要强烈和容易得多，加上政府不能对其信贷资产进行有效监控，这样“共有财产”由于能够转移银行亏损并产生有形和无形的利益，造成了国有资源的浪费，不利于市场化和商业化运作；农信社联社拥有实际的经营权，直接参与和决定基层信用社内部具体事项的行政管理，但信用社联社大多远离基层信用社，因此很难保证对每个基层组织管理的科学性和决策的准确性，政府的干预更容易使其决策偏离经营方向和合作性质，造成较高的交易成本和摩擦成本。

四、我国农村金融改革中的适度政府行为对策建议

通过对我国农村正规金融机构和非正规金融机构变迁中的中央和地方政府的行为方式、作用机制和行为结果的分析，得出了以下结论：政府对农村金融市场的过分和不当干预，不仅阻碍了我国农村经济的发展，而且不利于我国金融市场的正常发育。政府应该在如何控制金融上进行积极探索，以在不违背市场发展规律和广大农民意愿的前提下，实现既促进我国农村经济发展，又保证农村金融市场良性运行的目标。

1、适度政府行为的定位

适度政府行为是介于“硬政府”和“软政府”之间的一种政府行为，即政府不干预微观市场主体的经济活动，而是侧重于构建和维护市场机制运行的制度环境，并通过产权的明晰界定，使外部性问题最大程度地内部化。从我国农村金融的现实情况来看，政府适当从农村金融领域退出是提高农村金融机构运作效率进而推动农村经济发展的必要条件。由于产业结构的调整依赖于比较优势和资源禀赋等一系列条件，不是短期所能完成，而且农业的弱质性和宏观上比较收益的劣势以及农民的分散性特点，又决定了过度注重市场调节必然导致农村资金的非农化问题，进一步拉大城乡之间、非农产业与农业之间收入差距。因此，政府仍必须继续对农村经济和农村金融进行适当的干预。

2、保持农村金融改革中政府行为适度性的政策建议

明确了农村金融改革中政府行为的适度性以及政府的作用范围，就有必要探讨如何保持政府行为的适度性和有效性，以防范“政府失效”。针对我国农村金融改革的困境和农村金融改革着力点的要求，建议采取如下改革措施。

（1）引导商业银行进入农村地区

由于成本较高且农村地区的业务量相对较小，商业银行不愿在农村基层地区设立分支机构。政府应当创造趋使商业银行进入农村地区的制度环境，即为商业银行创造特许权，实施必要的金融约束政策。根据我国情况可考虑：给予首先进入县级以下农村地区的商业银行一定时期的垄断权，在若干年内不允许其他商业银行再进入该地区；给予进入农村地区的商业银行在农村基层地区的分支机构以较高的利率浮动权；对进入农村地区的商业银行，中央银行按其在农村基层地区放款数量的一定比例提供特别优惠贷款。

（2）发展非银行信用，拓宽农村居民的金融投资渠道

农村金融改革的方向之一是引入银行、证券、保险和信托租赁四元金融客体。当下农村信用形式主要以银行信用为主，其它几种非常薄弱。政府可通过以下方式改进：拓展农村证券业，一是农业生产单位及乡镇企业在企业化过程中可通过发行股票或债券进行直接融资；二是通过成立证券投资基金参与证券投资；健全农村保险体系，农村除了需要一般的商业保险（包括寿险和财险）外，更需要农业保险机构以确保农业经济的稳定发展；成立农业信托投资公司，利用资金优势实现农业的规模经营和综合开发或接受客户委托经营地产等。

（3）规范、发展非正规金融

规范非正规金融，允许其在一定程度上存在和发展，以弥补正规金融的不足。首先应将部分有组织的非正规金融机构纳入国家金融管理体系，以便于国家宏观管理和微观指导。其次应加强法制建设，严厉打击非正规金融中的黑色金融。黑色金融的泛滥在一定程度上是法制建设薄弱的结果。当前一是要加快相关金融法规的出台，提高对违法金融惩罚标准；二要严格金融执法。

（4）加强社会监督和约束

从外部看，社会监督与约束包括公众的监督与约束、新闻舆论的约束以及社会组织的约束；从内部看，包括政府机构自上而下的纵向监督和同级之间的横向监督等。在这里，要特别强调外部公众的监督与约束、新闻舆论的约束以及社会组织的约束作用。社会监督与约束是一项反向激励措施，在法律约束和竞争激励机制的基础上通过社会主体广泛的监督与约束，可以从多方面保证政府行为的适度性和高效规范运作。实践证明，要保证社会监督和约束能充分发挥作用，政府的权力和决策必须要有一定程度的分割和相互制约和衔接，并使之程序化、透明化、规范化和法制化。

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