浅析民办高校的法人制度

[摘要]近二十多年来,民办高等教育得到了前所未有的发展,对中国高等教育的发展起着重要的推动作用。然而,目前我国民办高校法人治理结构无论从制度上还是运行上都存在一些问题。

[关键词]民办教育 法人制度 法人地位

一、民办教育的本质特征

民办高校是伴随着民营经济的发展而发展起来的,从1978年成立的我国第一所民办高等学校湖南进修学院算起,迄今已有近三千年的发展历史。近些年,随着国家教育体制的改革,我们在高等教育上普遍认识到了民办高校对整个国家高等教育发展的重要性。

到现在为止,我认为投资办学是中国民办教育的基本特征,也是中国民办高等教育的基本特征。即使是在西方国家,无论是捐资办学还是投资办学,它最终形成的都是公法人,或者是财团法人的制度安排。但是目前我国投资办学的基础上,试图形成的是私法人,或者是自然法人制度安排,这一点无论是从理论上来讲,还是制度安排上来说,都是我国高等教育研究的一个盲点。《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》指出,要采取多种形式,积极发展高等教育,尽可能满足人民群众对接受高等教育的要求,形成以政府办学为主、公办学校和民办学校共同发展的格局。可见,大力发展教育事业的当务之急就是要积极鼓励各种社会力量办学,大力发展民办高校。而民办高校健康发展的重要基础就是必须建立合法、有效的民办高校法人治理机构。

二、民办高校的法人地位及困境

从民办高校的法人治理结构来看,各民办高校还有较大不足,甚至部分民办高校的法人治理结构形同虚设,致使对民办高校的各种行为没有良好的约束,从另一个角度来说,这样严重影响民办高校的健康发展。我国民办高校法人治理结构的问题主要表现在以下几个方面。

1.民办高校法人治理结构的相关法律不完善,以及民办高校的法律地位并不明确。从立法上来看,虽然《民办教育促进法》规定了民办高校与公立高校具有同等的法律地位。但是由于民办高校座位“民办非企业法人”的性质在法律界定上的模糊,民办高校法人资格地位平等的实现相当困难,其在经费来源,税收政策,人事制度等方面未能获得应有尊重。从营利方面看,《中华人民共和国教育法》、《民办教育促进法》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》也已作了相应规定。允许民办高校取得合理回报,是对民办教育的一种扶持,但不能用“合理回报”来模糊教育的“非营利性目的”性质。

2. 校、董合一及缺少监督机构问题。在民办高校,校、董合一现象比较普遍,有些学校则集教育投资公司董事长、学校董事长和校长三职于一身,有的高校党委书记也由同一人担任,导致民办高校不能规范治理。

正是由于缺少日常监督机构,在实际工作当中,决策机构和执行机构的行为便缺少过程性约束,更多的是靠个人的觉悟、良心和道德水准行事,存在制度缺陷和道德风险。

3.法人的独立责任与产权归属问题。民办高校中的法人承担独立的责任这是一个无可厚非的问题,但是在实践中来说,这种独立责任是大可质疑的。这是由于民办高校作为法人地位的民事权利体系的内部冲突。民办高校可以利用法人地位大举借贷,但我国物权法明确禁止学校以其财产提供抵押,许多银行贷款没能获得相应担保,从而引发市场的债务危机。另一方面,民办高校在我国是否具有破产资格还在讨论中。

对于民办高校的资金来源的渠道也是有问题的,资金有来自教育者捐助的,还有国家直接和间接投入的。因此,民办高校的财产归属往往混杂而不易界定。投资者投资之后,对于其投资的财产究竟享有什么样的权利?如果仍然直接占有则法人无财产权可言。如果由学校法人享有财产权,投资者基于何种理由投资?教育自身的公益性是不鼓励投入回报的,这与“谁投资,谁受益”的原则不符。由法人财产权含混不清造成的法人与投资者混同的局面影响了民办高校独立法人地位。

三、完善民办高校法人制度的对策建议

1.完善和民办高校法人治理结构相关的法律、法规和实施细则,加强法律、法规的可操作性,制定更为具体、实践性更强的实践细则。我国从立法上并没有对私立高校的法人资格问题做出明确的规定。从有利于民办高校的发展和政府对高校的管理的角度来说,应当明确私立高校的法人资格,同时应当规定其在接受政府监督管理时,具有独立的自。基于民办高校和公办高校的性质不同,应将民办高校定位于私法人。因此建议将《民办教育促进法》第9条第3款修改为“民办学校应当具有法人资格”。当然,与其有关的条款也要作适当的修改。对公立高校,我国法律应直接采取公法上的定位,如应将我国《高等教育法》第30条第2款修改为:高等学校在从事高等教育活动中,依法享有自,应当履行法定职责。同时,也应围绕公法地位问题对其他相关条款做出相应的修改。

2.完善董事会机构,及加强政府有关部门的监管力度。董事会应有出资人派出的董事,但是为了保证决策的民主化和科学化,对其人数应有所限制。且应增设由与学校举办和管理没有直接利益关系的社会贤达或教育专家出任独立董事。在民办高校,教职工代表参与决策机构有助于实现学校举办者利益与教职工利益间的相对平衡,预防、减少和化解劳资纠纷,促进学校的民主管理和秩序安宁,谋求社会公共利益的最大化。此外还应正确处理好董事长与校长的关系,明确双方的权利与义务。

3.对于学校以其财产提供抵押获得贷款应严厉禁止,银行方面也要有效的把关,减少出现担保不足的问题,从而对引发民办高校破产及市场的债务危机起到了良好的抑制作用。

关于产权问题,《民办教育促进法》第35条规定:“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。”把举办者投入资产的产权赋予了民办高校,实际上仍为民办高校的产权留下了广阔的争议空间。所以根据《民办教育促进法》第51条规定:“民办学校在扣除办学成本,预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必要费用后,出资人可以从办学结余取得合理回报。”这两条法规体现了国家对出资人拥有民办高校产权的一些认同。

参考文献:

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[2]李牧.我国高校法律地位之检讨.教育与法杂志社,2007.

[3]魏书亮.民办高校:产权归谁所有.科学时报,2003.