新型城镇化瓶颈要素的析解与攻略

摘要：中国未来的城镇化道路转型发展显示更加显著的位置，它的战略目标是把中国成功推向高收入国家的决定性步骤。新阶段中国的城镇化道路将会是一条艰难的转型之路，增长动力的转型升级须破解公共保障功能难关；人口积聚的转型升级必须破解中小城镇升级难关；配套改革的深化升级必须破解土地、户籍、资金三道难关。

关键词：城镇化；瓶颈；攻略

中图分类号：F291.1文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）07-0084-01

一、增长动力的转型升级须破解公共保障功能难关

（一）产业结构效率

即人口从生产率低的农业部门向非农部门转移，在这个阶段，生产率的提升和城市人口增长的速度大体保持一致。50%的城镇化率是一个标志性的转折点，在此之前，农村农业人口以极快的速度转向城市工商服务业，产业结构效率极大释放，这通常也会伴随劳动生产率的快速提升。然而，越过某个临界点，一旦城市的主导产业工商服务业发展到一定水平，结构效率提升的速度便会自然下降。

（二）生产规模效率

即人口密度所产生的聚集效应，通常最先是农业技术创新推动农业人口向城市制造业集中，产生制造业的规模效应，接着是制造业技术创新推动人口向城市服务业集中，产生服务业的规模效应。更为重要的是，通常也只有在更多人口的城市中，才能产生企业的创新及对技术的生产性使用，也才能进一步促进城市的扩张和经济的增长。

（三）城际分工效率

即不同城市之间的专业分工，劳动力的素质和交通运输网络的完善对于城市的分工往往具有重要作用。城市分工和专业化取决于城市劳动力的构成和人力资本的积累。一般意义上，大城市在商业服务、小城市在制造业上的专业程度更高，但是需要便利的交易网络和交通网络将两者连接起来，实现不同城市之间的产品贸易。

从系统经济发展眼光，分工效率和规模效率的实现必须提供基础设施投资等方面的区域发展战略公共保障功能：破解的第一难关是沿海与内陆（尤其是腹地城市）之间交通一体化基础设施建设滞后问题，需要实现区域经济流转快速通道(高铁与高公)的大手笔设计规划并落成使用，将内陆城市与沿海城市连成一体，快速有效承接产业转移；第二难关是城市之间的交通网络化设施的投资和融资力度滞后问题，通过破解各种难关，实现城际公交、城际铁路、城际客运、支线机场轨道交通将城市与郊区、中心与连成一体，降低生产和贸易成本；做到以上两点连接的重要意义，同时也是引擎拉动国内内动消费，构嫁良性循环经济，从而实现经济深度强劲增长；第三难关是治理“城市病”，积聚过程的人居工程、生态环保、水资源利用、市内交通等问题均面临严重挑战，需系统工程协调疏通,以最大限度地消除人口聚集所产生的负面梗阻，将集聚的正面推动保持在较高水平。

二、人口积聚的转型升级必须破解中小城镇升级难关

（一）疏通人口流动

一般地，城镇化进程中按人口流动主导方向可分为四个阶段：从农村进入城市、从小城镇进入大城镇、从城区进入郊区、郊区城镇化从而形成大都市圈。从我国的情况看，2011年，城镇化率突破50%，作为一个标志性转折点，未来人口流向很可能会发生多层次的变化。在这个临界点之前，人口的主导流向是从农村进入城市，尤其是进入大城市。在此之后，人口流向将从单一逐步走向多元：其一，鉴于中国的农业劳动生产率仍处于较低水平，农村仍然存在一定规模的劳动力，通过破解农业现代化难题，推动农业规模种植和农业工业化，农村仍有可能节约出不少劳动力，他们仍将继续沿着从农村到城市的传统道路迁移。其二，鉴于沿海及个别发达城市生活成本日益提升，且伴随着流动人口的老龄化和工业岗位的内迁，未来将有部分流动人口返回内陆，甚至返回家乡。其三，随着交通一体化和棋盘式发展的需要，中心城市和郊区之间重点区域的人口载量将发生增减变化，人口的新流动也将是自然趋势。

（二）整合人口分布

我国中小城市数量众多，分布面广，在经济社会发展中的地位和作用十分重要。中小城市积极稳妥推进城镇化，对于完善我国城镇体系、促进区域协调发展，对于破解城乡二元结构、推进城乡一体化发展，对于优化产业结构、培育新的经济增长极，对于促进充分就业、提高城乡居民收入水平，从而加快全面建设小康社会进程，都有着非常重要的现实意义和深远的历史意义。

近年来，随着我国工业化和城镇化的深度融合和快速推进，中小城市城镇化也实现了同步发展，并呈现较强的增长势头。但从另一方面我国中小城市城镇化发展还比较滞后，远远低于全国51.3%的城镇化水平。从城镇存量人口的分布结构看，尽管2011年中国的城镇化率已突破50%，在6.9亿城镇常住人口中，却只有60%左右居住在650多个城市（含直辖市、地级市和县级市），仍有40%左右即2.8亿左右的常住人口居住在近2万个镇区。从多个经济指标衡量，镇区和市区都存在较大的差距。从人口规模看，市区平均人口超过50万人，而镇区平均人口则在1万人左右，这样的人口密度不足以产生现代城市经济所必需的规模效应和聚集效应；从产业和劳动力就业情况看，镇区平均工业企业数量仅仅为市区的25%，平均就业人数不足市区的10%；从投资密度即建成区每平方公里获得的投资规模看，镇区是市区的10%。在显著的差距之下，镇区由于人口密度低、企业规模小、基础设施条件差，不仅无法充分吸纳农村转移人口，更无法实现城市经济所必需的生产、消费、贸易和交通运输的规模效应。

走具有特色的新型城镇化道路，需要从中国的实际情况出发，必须重点从以下方面推动中小城镇向中小城市的人口转移的新型积聚模式：一是一盘棋规划。放远目光，统筹规划，增强中小城市和小城镇人口吸纳能力。二是启动新一轮的建市工作。一方面尽快研究制定新的设市标准，把那些具备条件的地区和县改为建制市，为农民进城和产业发展提供载体；另一方面推行“镇改市”设市模式，推行县辖市。重点在县级市的郊区、人口具有一定规模、经济较为发达的、当地具有龙头实业规模的镇推行“镇改市”，发挥辐射纽带，打破行政区域划分，松动人口流动限制。三是利益驱动破局。通过大幅提升地价、核定清算户均标准的宅基地（特别对于业已落成的农村高层别墅空置群）等采取强有力的农村宅建利益驱动途径，疏通临近乡村农民舍弃农宅举家购置入住县辖市宜居小区，二次吹响农村人口积聚集结号。四是加强基础设施和公共服务建设。一方面要提升中小城市公共服务质量和水平，加强城市现代化管理，逐步缩小与大城市的公共服务差距；另一方面在进一步完善建制镇尤其是镇区道路、供电、供水、通信等基础设施的基础上，加快小城镇改革开放的步伐，建立完善多元化的投融资机制，逐步形成建制镇镇区相对完善的基础设施和公共服务体系。五是提高城镇土地利用效率。合理确定城市用地结构和比例，调控城市用地价格，并设置各类城市工业用地比重的最高限度，不断提高工业用地效率。六是城镇特色培育和品质提升。切实加强城镇的现代化管理，建设智能化、人性化、生态化的特色城镇，走特色的新型城镇化之路。

（三）升级人口转化

我国的人口城镇化在很大程度上仍然是极不平衡的过程。首先，中国的人口城镇化过程多是以劳动力为单位的流动，举家外出的人口流动较少，这里的一个直接结果是劳动力的流动促进了中国非农产业部门的生产力的极大提升，但是由于缺少以家庭为单位的消费活动，流动的劳动力无法形成正常的城市消费，多余的生产能力则不得不依赖出口。其次，中国常住人口城镇化和户籍人口城镇化也存在很大不一致。考虑到中国的养老、医疗、教育和公共服务在一定程度上均与户籍挂钩，这种差距本身即意味着非户籍人口，主要是迁移人口，并非真正意义上的城镇居民。真正意义的举家迁移和户籍迁移最可行的办法就是中小城镇的改造升级，移动人口数量骤增的同时，实际意义地实现农民居民化，使颇具潜力的中小城镇有效扩容增胖。