挂职现象调查

挂职的现实运作并不尽如人意，而是存在诸多问题。在某种程度上说，挂职现象是认识中国现实政治运作的一个绝好切入点。

尽管没有进入研究者的视野，干部挂职却在中国走过了20多个春秋，并成为中国政治生活中从中央到地方的一项重要的惯例性政治现象，甚至可以当作一项制度而加以看待。作为干部人事制度的重要内容之一，挂职对于干部的培养和锻炼，对于中国现实政治的运行，无疑具有深刻影响。

如果挂职制度设计完美，运行良好的话，无论是对整个公务员队伍素质的提高，还是对于实现国家的善治和民众的福祉，都具有积极的意义。事实上，挂职的现实运作并不尽如人意，而是存在着诸多问题。在某种程度上可以说，挂职现象是认识中国现实政治运作的一个绝好切入点。

为了了解挂职在不同地区的运行状况，作者先后在河北武安市、湖南株洲市、吉林省吉林市、江西九江市等4个地区，进行了实地调研和现场观察。在这4个点的调研中，作者不单搜集了大量的地方相关文件，还对54名地方干部进行了访谈，包括1场焦点小组讨论。

不同地方挂职现象比较

调查发现，挂职通常有四种形式：一是到下级机关挂职，即“下挂”，最为典型的是通常所谓的基层锻炼；二是到上级机关乃至中央国家机关挂职，即“上挂”；三是到其他地区的机关挂职；四是到国有企事业单位挂职。然而，在现实政治生活中，许多地方政府往往突破常规，创造了丰富多彩的挂职锻炼形式。如有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥，组织公务员到当地民营企业挂职，学习其管理经验，进行招商引资；有的地方政府选派大量的年轻公务员到村级“两委”担任职务，进行锻炼。

由于区位环境和领导工作思路的差异，不同地区的挂职工作开展得并不均衡，甚至在一地的不同辖区，挂职也迥然不同。就挂职的类型来说，“下挂”最为盛行，并逐渐趋于制度化；到其他地区特别是发达地区挂职，近年来开始在河北、江西这种内地省份逐渐兴起，并且在未来若干年内呈扩大趋势；至于“上挂”，地方政府没太多发言权，主要取决于上级政府的安排。

不同地方的挂职在目标指向上也各有侧重：河北武安主要谋求培养锻炼干部和响应上级号召（如援坝、）；湖南株洲偏重培养锻炼干部、壮大村集体经济、加强基层组织建设；吉林市主要是出于增强企业活力，进行企业改制的考虑；而江西九江则更注重锻炼干部和发展本地经济。

调查显示，各种挂职活动的主角往往是那些相对年轻的挂职人员，尽管导演这一出戏的是各个地方的组织部门。这些挂职人员，大多数都是人们所谓的“三门”干部（从家门到校门再到机关门）。相对于那些从政经验较为丰富的领导来说，这些年轻干部理想主义色彩有余，老练程度不足。年轻，意味着他们精力充沛、顾虑较少，并敢于开创。正是基于此，组织部门往往愿意派他们到新的环境中经受磨练。然而，也正是因为年轻能干，他们在原单位往往充当着业务骨干的角色，这使得其单位领导在推荐时左右为难，不知如何在上级要求和本单位利益之间找到平衡。

从干部的意愿来看，他们更愿意去上级机关和发达地区挂职，而不是到贫穷落后的乡镇和村挂职，因为两者带来的诱惑实在差别太大。从挂职的内容来看，下派干部主要是进行资金和项目方面的帮扶；异地挂职（去发达地区）干部以招商引资为主，附带学习交流；而上派挂职人员基本上停留在学习提高上。从挂职的体会来看，下派挂职能真正锻炼干部，磨掉他们身上的官僚气息；异地挂职人员则获得了思想观念上的洗礼；而上挂人员开阔了眼界，锻炼了宏观思维方式。

准程序化的政府实践

尽管到目前为止尚未出台专门的条例来规范挂职的运作，但各地都按照某种既定的操作方案安排不同挂职活动，而且各地已经根据实践发展出趋同的“准制度安排”。这种准程序化的政府实践方式，为比较不同地方的挂职活动提供了一个起码的依据，也是今后中央提供相关制度供给的基础。

各地在选派挂职干部时，不仅强调政治素质好和工作能力强，而且对年龄和学历都有硬性要求。如武安和吉林选派挂职干部时，规定年龄不得超过40岁；而株洲和九江则规定挂职人员必须在35周岁以下。至于学历，基本上清一色要求大专以上。此外，不同的挂职类型还附加一些特殊的标准，如到基层挂职往往强调热爱农村工作；到异地挂职则强调纪律观念和大局意识；到上级机关挂职往往是一些重要后备干部。

有人认为挂职人员的选派过程充满着权力斗争，比如一些单位领导更愿意将那些不服从自己领导的“异见分子”派出去，有些单位领导可能出于平衡的考虑将彼此不合的下属“挪”一个出去，还有的则是因为面临升迁但职位又不够而“暂时”被安排去挂职。从调查的情况来看，在挂职的选拔程序上，个人自愿所起的作用似乎更大。如果一个人自己不愿去挂职，不管领导怎么安排，不管单位怎么推荐，也很难成事。

接收单位的选择方式更多地跟挂职类型相关，跟地方政府的差别关联较小。颇有意思的是，异地挂职的启动有时取决于两地领导的人际关系。在异地挂职相对较多的两个调研地区，其成功背后都有着很强的人际色彩：河北武安与北京通州的合作始于通州代表团赴冀考察“一制三化”时所受的热忱接待，而九江干部赴北京石景山挂职则跟两地组织部长的私下协定有关。在某种程度上，这是中国政治的人际化运作的生动注脚。

挂职人员的职务安排一般包括两种类型：一是虚职，如xx助理，农村工作指导员；二是实职，包括副县长、乡（镇）党委副书记、副乡（镇）长、副主任等党政副职和村党支部书记等少量正职。笔者在调查中发现，下派挂职一般担任实职居多，而去异地挂职和“上挂”，绝大多数都是出任虚职。这种差别的出现主要跟接收单位的谈判能力有关，下级政府肯定要义务性地给“上面”派下来的人以实质性的锻炼；而上级政府和其他地区则可能出于种种顾虑而不敢让挂职人员担纲。

各地对挂职人员的管理与考核也基本上大同小异，而挂职的评价则涉及挂职成效与提拔使用。除九江外，其他三地的各种挂职文件，都清一色地规定了“挂职期满后，表现优秀的人员，可优先提拔使用”。像吉林，还将挂职成效分为“优秀”与“特别优秀”两个层次：对于经考核为优秀的人员，可优先考虑职称、职级晋升；对于特别优秀而且具备提拔条件的，要予以提拔重用。

尽管九江市委组织部的官员反复强调，挂职（哪怕表现很优秀）并不意味着提拔，它只是一种正常的干部锻炼途径。然而庐山区的挂职实践，似乎刚好与此说法相反。据笔者观察，庐山区的驻村挂职干部中，表现优秀的，基本上都被提拔了。

可见，不管是书面规定上还是实际政治实践中，挂职已经成为影响干部升迁的一个重要因素。唯一需要厘清的是，挂职在提拔条件里面占据多大权重，提拔依据的是组织部门的书面考核结论还是干部的实际挂职成效。

挂职出发点与效果的差距

调查发现，挂职的运作并不尽如人意，而是存在着诸多问题。这些问题的存在，使得挂职这项准制度的出发点和现实效果之间存在较大“出入”，影响了该制度的绩效。

从挂职人员、派出单位、接收单位三方分别来看，首先挂职人员自身存在认识偏差。有些挂职人员把挂职锻炼看作一个过场，将自己视作当地的一个“短暂过客”，认为挂职期间只需应付一下就可以。在这种思想的指导下，他们往往“身在曹营心在汉”，满足于敷衍被动地开展工作，而非主动承担相应的职责，创造性地开展工作。还有些挂职人员（主要是下派挂职干部），则将自己置于挂职单位的约束之上，借助原单位的强势地位，无端干涉接收单位的工作，有的甚至，。这两种极端的认识，都偏离了挂职人员应有的角色定位，造成了负面效果。

其次，挂职人员派出单位有不少“尴尬”。参加挂职锻炼的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他们派出去挂职，对于派出单位来说在短期内无疑是一种损失，特别是那些人员较少、工作量大的单位。而且在此期间，派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的挂职补贴，有的地方甚至要求派出单位作为对口支持单位而对挂职地区（一般是乡镇和村）进行资金方面的支持。有的派出单位干脆形象地将这种做法称之为“为他人作嫁衣”。正因如此，有些派出单位要求挂职人员兼顾原来的工作，而不是按规定彻底与之脱钩。在访谈的33名挂职干部中，挂职期间真正与原单位工作脱钩的不到50%。

同时，挂职人员接收单位颇有“顾虑”。一是职位安排上的顾虑。挂职时间一般不超过两年，出于对挂职人员不熟悉情况和短期行为的担心，接收单位一般不敢安排主管或分管某方面工作的实职，而只是安排一些辅的虚职，这样挂职人员很难得到实际的锻炼。在一些沿海地区，前来挂职锻炼的干部太多，多的乡镇领导干部达到20多个，少的也有15―16个，这种“僧多粥少”的现实导致接收单位很难合理地给挂职人员安排工作。二是费用方面的顾虑。尽管挂职人员的工资奖金由原单位承担，但接收单位要为挂职人员提供相应的办公场所和经费，如果是挂领导职务，还要配备秘书、司机和小车，这些费用累计起来也是一笔不小的支出。对于那些财政收入较少的贫困地区来说，这无疑是一项沉重的负担。三是后果方面的顾虑。如果挂职人员的工作确有成效，接收单位负担上述费用还是值得的；但如果挂职人员的工作毫无起色甚至出现负面效应，接收单位无疑是“赔了夫人又折兵”。

制度的缺失

理解中国政治现象，一个极为重要的法则就是政治原则与实践的脱节，或者说表达结构与实践结构的脱节。本着这种思路，不难了解挂职现象运行这么多年却无成文制度的原因，也正是因为原则与实践的脱节，干部挂职问题丛生，严重背离了其本来目的。

由于挂职牵涉到作为具体实施单位的组织部门、派出单位、接收单位和挂职人员等诸多行为主体，它需要极为精巧和完善的制度设计，否则其中的任何纰漏都会影响挂职效果。调查发现，挂职管理体制至少有四个方面的问题需要改进。

一是实施单位、派出单位、接收单位和挂职人员之间的关系模糊不清，各主体的权限和责任有待进一步明确。二是对挂职人员的管理和考核出现“真空”状态。作为实施单位的组织部门一般满足于结束阶段的考察，作为业务主管单位的接收单位的日常业务管理很难与组织部门的终期考核相衔接，而派出单位在人事行政上的管理则“鞭长莫及”，这种管理与考核上的“真空”，容易导致挂职人员放任自流甚至违法乱纪。三是挂职与提拔使用的关系。挂职是不是提拔的必要条件？如果是，它在提拔条件里该占多大权重？如何衡量挂职优秀与否？这些问题，各个地方的挂职文件中都未详细加以说明，只是笼统地规定“挂职表现优秀的，优先提拔使用”。四是全国缺少一部统一的挂职条例。目前对挂职进行部署和安排，都是依据中央和地方政府的专门文件进行的，缺少一部全国统一的条例。在《公务员法》中，挂职锻炼只是作为公务员的交流形式之一而被简单提及，缺少具体的操作性规定。

在调查中，笔者经常听到地方干部对于“制度匮乏”的感叹。他们告诉我，虽然制度并非万能，但若没有一项全国性的挂职条例或规则，开展工作时总感觉无所适从。笔者深以为然。的确，正是因为制度的供给不足，才导致挂职人员和所涉单位缺少行为准则，进而造成挂职问题丛生乃至发生“畸变”。

由于制度不足，在挂职中真正起着调节作用的是中国社会和政治文化，以及盛行于官场的各种“潜规则”。这些文化和“潜规则”，积极进步的成分很少，消极落后的成分居多。

例如，由于挂职后可以留任，个别事业单位成员将挂职当作转入国家机关的跳板；因挂职人员要到接收单位所在地区工作，那些家人分居两地的人将挂职变成了亲人团聚的好机会；有的干部借异地挂职之名，行旅游观光和走亲访友之实；还有的单位领导将选派干部挂职当作“发配”机关人员的合法手段。如果是带着上述目的去挂职，很难想象能取得理想的效果。接收单位出于不愿与人为敌，宁愿一团和气、与人为善的考虑，导致难于有效管理和评价挂职干部。

下挂

陈志杰，原吉林市委组织部副主任科员，在该市昌邑区桦皮厂镇挂职党委副书记，主管招商引资、小城镇建设、机关党务与后勤等工作，为期两年。

走马上任的第一天，全区先进性教育现场会就在该镇召开。按理说，先进性教育不是陈分管的，而且又是初来乍到，他可以因此而不参加。然而，陈却主动参与其中，并在午宴时以副书记的身份与各乡镇的领导推杯换盏，以给全镇干部留下良好的第一印象。

最初一段时间，陈志杰经常跟着镇里的主要领导一起下村办公，以便摸清全镇27个村的具体情况。陈说，摸情况不需要专门去跑，这样太劳师动众；也不用听下级汇报，因为这样很难了解真实情况。

对镇里的情况有了大致了解后，陈发现乡镇工作与组织部的机关工作确实差别很大：组织部讲究规范和原则，基本上都是按部就班的；而乡镇工作讲究情理交融，灵活性很强。据此，陈明确了自己的工作思路：尽量适应乡镇干部的工作方式，带着感情融入到他们中去，对工作目标也不要期待百分之百完成。陈给自己的定位是：帮忙而不添乱，补台而不拆台，到位而不越位。

陈迅速地投入到工作中，而且成绩斐然。通过找市公用事业管理局的朋友，他用三个月的时间让镇里的路灯焕然一新；他找自己的博士同学帮忙，对桦皮厂镇进行“包装”，以树立良好的投资形象；经过他的整顿，镇里的后勤招待开支由原来的一年近10万元减至现在5万元；他还同农技站的人员一起，帮助农民建立各种专业协会，告诉他们如何选好种子和化肥。

努力终于换来了回报。随着彼此了解的加深，乡镇干部逐渐把陈当作“自己人”。主管的工作也从无到有，领域逐步扩大。一年多的磨练，陈俨然成了一名土生土长的乡镇干部。

陈只是众多下派挂职干部中的一个典型。这类挂职人员往往借助原单位的组织资源和自身的人际资源，给挂职地区带去一定的资金、项目和发展思路。许多人想在乡村社会大干一番；但当他们发现乡村工作与机关工作差别很大而自己又无法适应时，有人选择了退却，碌碌无为地度过了挂职时光。另一方面，也正是因为下派干部是“上级”派来的，有些挂职人员将自己置于挂职单位的约束之上，借助原单位的强势地位，无端干涉接收单位的工作，有的甚至。

上挂

赵建功，九江瑞昌市（县级市）政法委书记，2004年，他在江西省检察院控申处挂职任处长助理。

不知道赵挂职之初有什么样的期待，但他对控申处的两任直接上司却有着截然不同的感受。第一任处长对挂职重视程度高一些，让他参与一些实际性的工作，比如接访；而第二任处长则不怎么重视挂职干部，基本上让赵以学习观摩为主，研究一些案例。幸运的是，作为处长助理，赵每次都能参加处长办公会，这似乎说明控申处并没有把他当作“外人”。

一年的挂职期间过去了，常规性的工作方式并没有给赵留下太多的成就感。不过在上面挂职使赵的眼界变开阔了，思考问题的起点更高，而且认识了不少省里的朋友。赵充满感叹地告诉笔者，挂职能否真正锻炼干部主要取决于接收单位的工作环境和领导重视程度。

上派挂职人员在更高一级机关挂职的内容主要以学习为主，因为工作环境、内容和对象的变化很难让他们能够有所作为。尽管如此，他们还是愿意前往的，这对它们来说不仅是一个认识上级领导和积累政治资本的好机会，而且还可能在挂职结束后谋求留任升迁。

异地挂职

醴陵市副市长于晓楠永远也忘不了在上海徐汇区的挂职岁月。2004年，她参加了中组部、统战部和国家民委组织的西部地区和少数民族地区干部到发达地区挂职锻炼活动，被安排到徐汇区斜土路街道办事处挂职，担任办事处副主任。

于抱着“人人为我师，时时是锻炼，事事可借鉴”的态度，安排她的挂职生活。为了充分利用五个多月的挂职期，于将时间劈成两半：前三个月用来熟悉情况，参加各种会议和活动；后两个月自己主动提出许多要求，到各职能部门特别是自己原来工作中所分管的这一块（教科文卫社会事业）学习参观。在于看来，去上海挂职的主要任务就是两个字――学习，尽管她有时候也抓住一些机会进行招商引资方面的宣传和联谊。

半年来，上海的公共行政、干部队伍管理、社区建设与服务以及当地市民的观念，都给于市长留下了深刻印象。于最大的收获就是自己世界观的升华。她说，原来在内地看到阴暗面的东西较多，有时难免感到泄气。到了上海，看到这些日新月异的变化，特别是许多外国人来沪打工和做生意，感觉很自豪。

对地方政府来说，异地挂职是招商引资、学习发达地区经济建设和公共行政经验的千载良机。那些背负着特定任务（如若干项目、多少投资额）的挂职干部，在异地政府或者企业挂职期间总是倍感焦虑，唯恐失望而归。因此，参加各种工商业活动，结识一些投资商和企业主，构成了他们挂职的主要内容。

相对于下派挂职来说，异地挂职很难让年轻干部得到真正的锻炼，因为接收单位一般不可能委以重任。尽管如此，对于这些异地挂职干部来说，在发达地区所度过的短暂时光确实冲击了他们既有的观念和思维方式，也直观上了解了沿海之所以发达的人的因素。因此，与其说是锻炼，倒不如说是一次外出体验。