国家中心视角下社会组织的政策参与:以行业协会为例

内容提要近期社会组织研究领域出现了“国家中心”转向，即更具体地分析政府结构和制度环境对于社会组织生存或运转的影响。运用这一视角，本文以行业协会为对象，分析既有政府治理结构对其政策参与行为的影响。本文提出，地方政府与中央政府的不同利益导向与角色，塑造了行业协会政策参与行为的特征与后果。基层地方政府较少主动提供制度化的政策机会，更倾向于优待大型龙头企业，政商之间较多诉诸直接联系而非集体协商；中央政府需权衡公共意见与整体社会利益，才可能主动地提供更多制度化机会空间给行业协会，从而此层面上行业协会可以更有效地表达集体利益诉求，甚至争取中央政府部门的支持与地方政府抗争。

关键词政商关系社会组织国家中心制度环境政策参与

〔中图分类号〕C912.2〔文献标识码〕A〔文章编号〕0447-662X（2016）04-0116-07

一、问题的提出

在市场化转型的推动之下，政府改革了旧有的行政管理体制以适应市场经济，并重新架设自身与新兴私营企业主群体之间的关联。通过将旧行业管理部门转型为行业协会和推动成立新协会的方法，从1980年代开始中国逐渐建立起一套行业协会体系，作为政府与市场之间的桥梁与纽带。正因如此，作为社会组织中重要而特别的子类型，行业协会从一开始就与政府关系密切，具有协助治理、促进经济发展与整合新社会群体的重要意义。由此，研究者们感兴趣的重要问题是：作为私营企业主的组织化团体和政商之间的桥梁组织，行业协会能否将来自社会的利益诉求输送入政体，进而影响政府决策？对此一问题，既有研究提供了三种看法。

“国家支配论”者认为，行业协会处在强势政府控制之下，甚至可能只是嵌入官僚体系中的政府工具而非真正意义上的利益中介组织。“庇护主义”视角则将行业协会视为政商之间编织社会网络和促进非正式关系的平台。“庇护主义”常被视为中国政商关系的核心特征之一，强调政商之间基于特殊利益而进行的交换行为，私营企业主依赖特殊主义关系来寻求官员的庇护，从而获得资源、优待、许可或其他便利。①近期研究捕捉到一些基于正式制度而发展起来的政策参与过程，即企业可经由直接游说来影响政府决策，行会商会等社会组织也获得了一定程度的发言空间。因此，有研究者提出中国的政策制定过程已经表现出一定程度的多元主义特征，允许不同的社会行动者介入。Mertha Andrew， “Fragmented Authoritarianism 2.0： Political Pluralization in the Chinese Policy Process，” The China Quarterly， no.200， 2009， pp.995～1012.质言之，私营企业主可经由协会组织来影响政府决策，这种发现丰富了我们对当代中国政商关系的理解，在一定程度上突破了旧有的“国家支配”或“庇护主义”研究视角。但迄今研究者一般同意，中国的行业协会尚未发展成为能够稳定影响政策的制度性力量，也不构成私营企业主表达利益诉求的首要途径或发起集体行动的组织基础。

本文的问题从这里开始：虽然整体上看行业协会在政策舞台中处于边缘位置，但是为何其中有一些协会能够在政策过程中获得位置？基于一项个案研究，本文试图讨论行业协会参与及影响政府决策的特征与条件。最近一些社会组织研究表现出一种“国家中心”视角，视国家制度为自变量，更细微地分析政府结构与制度环境对于社会组织生存或运转的具体影响。本文持相同的视角，聚焦于层级政府结构这一核心背景。具体地说，本文分析了同一个大型私营企业在地方与中央政府层面上所采取的差异化策略，研究发现：在地方层级上，大型企业倾向于绕过行业协会与地方政府直接互动，行业协会更多是编织关系网络的平台，政商关系更接近庇护主义模式；但在国家层级上，企业却更经常运用行业协会这一制度渠道，行业协会在国家层面上也更有可能获得政策参与的制度化空间。原因在于，地方政府与中央政府的角色差异以及两者提供的不同制度环境：基层政府优待那些显著推动经济发展的大型“龙头”企业，积极为其提供多种便利，偏好通过直接沟通高效解决具体问题；而在中央层级上，政府则需要面对多种利益主体、协调不同诉求和维护社会整体利益，从而主动建立了更多的制度化商讨程序。

社会组织种类多样，其行动逻辑不可一概而论，而行业协会也是其中非常特别的一个类型。但本文所讨论之外部制度环境与组织运转之间的关联，或对研究各类组织皆有启发。

二、文献综述

1. 旧共识：强势国家支配

行业协会研究发展已久，积累了许多个案研究。它们援引公民社会或法团主义之理论框架，争论行业协会在国家与社会之间的具置，其自主性如何。但两大视角都对行业协会薄弱的政策倡导能力做出了解释。法团主义者视其为处在强势政府控制之下的法团主义结构，即一种由国家授权与主导的利益中介制度。Unger J. and Anita Chan，“China， Corporatism and the East Asian Model， ”The Australian Journal of Chinese Affairs，no.33，1995，pp.29～53.批评者甚至指出，行业协会缺乏自主性，实际上是政府结构的延展，执行自上而下传达指令的功能，主要体现政府的意志，而难以将社会利益诉求传递进入政体。Foster Kenneth W.， “Associations in the Embrace of an Authoritarian State： State Domination of Society？ ” Studies in Comparative International Development， vol.35， no.4， 2001， pp.84～109.尽管公民社会论者试图论证行业协会实际上具有一定程度的自主性，抑或牺牲自主性换取实际影响力，但他们大都同意国家在权力格局中的强势地位，行业协会政策影响力有限。这些研究的分析重点立足于政权本身的特征，强调国家对于社会的强力控制，却忽略了对社会行动者的分析。

2. 新发现：利益团体的政策参与及其条件

与此同时，一些以企业或协会为中心的研究则显示，企业主集体行动和游说行为的确存在，通过利益团体来影响政策而非完全地依赖于庇护关系，这种组织化的利益团体行动已变得可见。高永强和田志龙的研究总结了国内企业介入政策制定过程的途径，包括当选人大代表、成为龙头企业、加入行业协会等等；其中，当选人大代表和成为龙头企业是很少数知名企业才有的机会，小型企业因为缺乏地位和资源而更经常加入行业协会。Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.甘思德发现在钢铁、电子与软件行业中都有普遍的游说行为，但是软件产业的行业协会相对其他两大类更为活跃，更加能够作为利益团体影响政策过程，因为新兴软件行业的企业规模相近而易于合作，且缺乏垄断结构。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005.甘思德与邓国盛的一项量化研究则发现行业协会远比个体企业更有政策影响力，后者是前者的数十倍。Deng Guosheng and Scott Kennedy， “Big Business and Industry Association Lobbying in China： The Paradox of Contrasting Styles，” The China Journal， no.63， 2010， pp.101～125.江华等人的研究则通过一组行业协会的比较分析，指出政策影响能够发生的前提是协会与国家之间的“利益契合”，他们所使用的成功案例，是某国家级行业协会影响“家电下乡”政策的事例。问题是，国家并非铁板一块利益一致的主体，其利益也并非不言自明，从而“利益契合”的概念并不具有全面概括力。江华、张建民、周莹：《利益契合：转型期中国国家与社会关系的一个分析框架》，《社会学研究》2011年第3期。

重点是，上述研究所使用的成功个案都是国家级协会。甘思德曾推论，在底层政治中庇护主义关系发生的可能性更高。原因是在基层政治中，个别官员自由做决定的空间更大，议题往往基于具体利益问题产生，所涉及的利益主体也较少。Kennedy Scott， The Business of Lobbying in China， Cambridge： Harvard University Press， 2005， p.54.但也有研究者曾提出相反的假设，内维特认为基层工商联更开放更能够反映企业主的利益诉求，改革后的官僚晋升制度鼓励基层官员追求政绩以获得晋升机会，因此地方政府更愿意受到企业家的影响，以推动地方经济发展。在此，内维特引入了官僚制特征来解释行业协会的政策空间。Nevitt Christopher， “Private Business Associations in China： Evidence of Civil Society or Local State Power？ ” The China Journal， no.36， 1996， pp.25～43.黄冬娅则发现在地方层面上，行业协会、座谈会等正式途径的政策影响力薄弱，往往是其他渠道都走不通时的被迫选择。当地方政府对于企业的依赖性很低且政策监控非常强，企业主就更可能通过制度化和组织化的正式渠道反映意见。黄冬娅：《企业家如何影响地方政策过程――基于国家中心的案例分析和类型建构》，《社会学研究》2013年第5期。这或许反映了地方层面的状况，但却可能低估了中央层面上国家级行会的行动能力。质言之，不同层级政府与行业协会的互动关系，仍有待深入探讨。

3. 国家中心视角

强调政权特征的研究的确忽略了企业行为，但是以企业与协会为中心的分析却也忽略了一个要点，即国家或政府特征的变化及其后果。既有研究对于国家主导地位的捕捉是正确的，但它们真正的不足在于，尚缺乏对于国家具体如何塑造社会利益表达机制的细致分析，研究者也还需要建立多层次的分析框架来呈现组织运行的复杂性，并解释组织间差异。法团主义视角经常笼统地提起“强国家”，默认国家是一个高度内聚一致的结构。但实际上，不同层级的政府和部门都有自身的利益考量，从而在中国政策的制定与执行可能并不具有行政层级或者空间上的高度一致性，地方政府可能规避或扭曲中央政府的政策与指令。近期已有不少研究讨论这种碎片化治理环境对社会组织的型塑作用。

安子杰认为“碎片化治理”结构为草根NGO提供了机会结构，草根组织的重要生存策略就是与某个下级政府或部门结成“权宜共生”（Contingent Symbiosis）关系，尽管中央政府的态度或许严苛，但是草根组织可争取地方基层政府的默许和支持。Spires Anthony， “Contingent Symbiosis and Civil Society in an Authoritarian State： Understanding the Survival of China’s Grassroots NGOs， ” American Journal of Sociology， vol.117， no.1， 2011， pp.1～45.希尔德布兰特对草根组织登记状况的研究则显示，尽管中央政府希望社会组织都能登记在册，但是基于政治经济利益的现实考虑，基层地方政府与草根组织实际上往往并不致力于成为登记的合法组织，而层级政府结构之间的协调困难则为地方政府的自由处置权提供了空间。Hildebrandt Timothy， “The Political Economy of Social Organization Registration in China，” The China Quarterly， no.208， 2011， pp.970～989.管兵对三个地区业主委员会的比较研究显示，在单级政府结构的城市，政府对社会组织有较高的渗透能力，政府有意愿并且有能力去进行社会管理，持续保持强政府弱社会的格局；而在具有多级政府结构的城市中，更高级别的政府反而对社会组织采取更为宽容甚至支持的态度，或是高级别政府可对下级政府产生限制，从而给社会自发力量的发展提供了机会。管兵：《城市政府结构与社会组织发育》，《社会学研究》2013年第4期。

本文亦从“国家中心”的视角出发，但试图聚焦于层级政府结构的影响，证明在不同的政府层级上，行业协会所能获得的政策机会和影响力之差异。

三、案例

本文选择了民营企业L公司作为个案研究对象，它无论在地方还是在全国皆具有相当的知名度。发达资本主义国家的经验表明大型企业拥有更多的政治杠杆，Salamon Lester and John Siegfried， “Economic Power and Political Influence： The Impact of Industry Structure on Public Policy，” The American Political Science Review， vol.71， no.3， 1977， pp.1026～1043.在中国那些对地方政府政绩和收入贡献明显的大型知名企业往往更有政治影响力。黄冬娅：《企业家如何影响地方政策过程――基于国家中心的案例分析和类型建构》，《社会学研究》2013年第5期；Gao Yongqiang and Zhilong Tian， “How Firms Influence the Government Policy Decision-making in China，” Singapore Management Review， vol.28， no.1， 2006， pp.73～85.因此，L公司在经济格局中的显著地位，使得它本身可以成为观测企业政策参与行为的一个有效案例。同时，控制了企业规模也就是控制了该企业在政治经济环境中的相对地位，从而本文可以更可靠地说明为何该企业的差异化游说策略来源于外部制度环境。

L公司于1990年代由集体企业改制为民营企业，历经多年发展成为行业佼佼者，连续多年保持了产量和市场占有率的领先地位。L公司参与了国家行业标准的制定，并荣获“全国优秀民营化工企业”“中国轻工业行业十强企业”等荣誉。为了降低生产与运输成本，L公司通过招商引资项目进入A市并建立了分厂。L公司同时加入了A市工商联和国家级行业协会，使得本研究可以比较它面对不同层级政府所使用的不同策略。本文的资料来源于2012年3月至2013年3月之间对A市政府、L公司、行业协会及企业主的田野调查。

1. 政绩驱动下的地方政府：政企之间的直接联系

L公司与基层地方政府之间的互动更偏好直接联系，这实际上代表了特定制度环境中政商关系的一种类型，即大型企业与地方政府的互动模式。

（1） 政绩驱动：“抓重点”的经济发展策略

A市政府于2002年启动了国有企业改制，此后民营经济尤其是大型私营企业有了非常明显的发展。经过逐年改革，当前民营经济在A市已经占据主导地位，成为A市追求经济发展的首要基础。截止到2005年11月份，“民营企业占我市所有企业的比重在98%以上……在全市46家规模以上工业企业中，民营企业占32家，民营企业的贡献率在70%以上”。《A市民营经济调研报告》。

但是，A市所采取的发展策略并非指向所有民营企业，相反它偏好于地方经济中的“优等生”，即地方大型知名企业或所谓“龙头企业”。出于发展需求，地方政府需要大型企业来提升GDP、就业率和税收。2011年，A市政府为了表扬那些推动地方经济发展的大型企业，曾开列出一张“纳税光荣榜”，列出了A市前40名的纳税大户，这些大户2011年共纳税2.93亿。如以2011年财政收入716亿元计，则纳税光荣榜上的40家企业实际上贡献了2011年A市财政收入的40%。其中，L分厂位列第9。在2012年的纳税光荣榜中，L公司则跃居第5。显然，L公司对于地方GDP、财政收入和就业方面具有突出贡献。如此，则不难理解地方政府为何对少数大型企业投入更多关注和政策优待。

这种倚重大型企业的发展策略在文件中表现得非常明确，“坚持市领导帮扶、联系重点项目和重点企业制度……促进骨干企业和潜力企业做大做强。扶持G公司、H公司、S公司、L公司等优势骨干企业发展壮大，带动中小企业和相关产业快速发展。……今年以来，全市共引进工业项目218个，协议资金174.2亿元。同时，强化工业运行调度，重点对10个产值大户、10个纳税大户、10个重点技改项目、10个新开工项目、10个竣工投产项目为内容的‘510’工程，及时跟进调度，发现问题及时解决”。《A市报》2011年12月26日。文中所说L公司即本文讨论对象。G、H、S三家公司则分列“纳税光荣榜”的第1名、第5名和第8名。实际上，在招商引资过程中，A市就已经为引进大型企业列出了低地租、税收返还等政策优待；而在后续发展中，A市政府也为上述企业尽可能地争取来自上级政府的各种名目的项目支持。“经市经信委会同相关部门审核后，先后向上申报了四批困难企业，目前S公司、F公司、L公司等21家企业经省政府认定为省级困难企业，对经认定为困难企业的，享受社会保险费缓缴、稳定就业岗位补贴政策，并可依法申请税收缓缴和房产税、城镇土地使用税减免，相关优惠政策已陆续惠及企业。……帮助Q公司、H公司从国家工信部争取扶持资金228万元、109万元；帮助8个项目从省经信委争取2012年财政专项资金169万元；帮助4家企业申报进入2013年国家重点产业振兴和技术改造项目库……”②访谈对象2012M43，在线访谈文件。在这些文件中，可反复见到一些地方知名企业的名字，而受惠于各种项目的也始终是这少数大企业。

（2）政企之间个体化的直接联系

地方政府需要处理来自于新私营经济方面的事务，但是这并不意味着它一定会给予私营企业以更多制度化的利益表达空间，也不意味着利益诉求可以通过集体协商的方式解决。访谈显示，在A市利用个体化的直接联系更为常见，实际上A市地方政府的制度安排也更鼓励政商之间的直接联系。

A市地方政府建立了一些制度性措施来推动政商之间的直接联系。例如“直通车”的制度，旨在让大型企业的负责人与A市主要领导直接联系。“实行市领导联系重大项目责任制，建立‘一个项目、一名领导、一套班子、一套方案、一抓到底’的‘五个一’跟踪服务工作机制”。②然而核心领导的数量毕竟有限，无法对接所有重要企业，A市同时也推进了一项被称为“百名局长进企业”的活动。“从市直机关单位正职和副职、乡镇（街道）重要负责人中遴选出100名工作能力突出、责任心较强的领导干部，‘一对一’帮扶帮办100家社会贡献较大、发展潜力较好的企业，每位局长每季度至少3次主动到挂点企业走访调研、帮助解决问题”。《A市报》2011年12月26日。企业规模越大，则分管领导的级别也越高。在“纳税光荣榜”中名列前茅的L公司，其分管领导是A市市委书记。L公司的管理者W也将其视为一种由制度保障的权力，若遇到问题，他可以直接给市委书记打电话汇报。虽然W也是本地工商联的主席团成员，但他并不认为工商联可以有效地解决实际问题。L分厂最开始时属于外来厂家，对本地并不熟悉；驻扎几年后，已经更好地卷入到了地方社会网络之中，与各个政府部门的人变得更加熟悉，办事变得更为容易。⑥访谈对象2012M41。

A市的经验表明，地位显著的大企业可能绕过协会而直接跟政府核心形成互利共生的关系，地方政府也更愿意与这些寡头企业通过直接谈判的方式达成利益平衡。这种“地方政府+龙头企业”的经济发展模式，和黄宗智等人在农业领域里所发现的“干部+大户”的发展模式是一致的。黄宗智、龚为纲、高原：《“项目制”的运作机制和效果是合理化吗》，《开放时代》2014年第5期。就企业一面来说，个别化地与官员直接联系，可以更直接迅速地解决企业所面临的具体问题。就政府一面来说，地方政府的制度设置也选择绕开经济协会，而建立政府官员与企业之间的直接联系。在这种情况下，行业协会更多是编织社会网络的平台，而非利益中介组织。可以说，不仅A市地方行业协会并没有真正的资源和动力去追求制度化的利益表达，地方政府也没有提供相应的机会结构。

2.公共利益导向下的中央政府：行业协会作为政企之间的制度化互动渠道

（1）行业协会作为政策参与管道

L公司同时也是一个国家级行业协会（R协会）的会长单位。L公司的总裁助理W，同时也是R协会的秘书。同样是经由L公司，访谈则揭示出国家层级上一副不同的政商互动图景。R协会正式成立于1996年，现有会员单位约500家。与对地方行会的评价相反，W认为在国家层面上R协会非常重要。这表现在以下方面：（1）协会会员的身份为企业与国家部门打交道提供了合法性，否则很难有一个合理身份与政府官员互动，或者根本难以得到见面机会；（2）以协会的名义，向各个国家部门提交报告或者提出针对性的利益诉求，这本身构成了非常重要的制度化管道。协会曾与农业部、发改委等多个国家部委联系，以文件的形式向国家部委提交意见和建议。在这一方面，W表达了对于制度的信心，“形成文字的文件，无论是否能够办成，国家部门都会有所回应”。⑥

以协会秘书的身份，W曾被工信部领导约谈。W与协会会长也曾经受邀参加农业部组织的研讨会，并在会上做了发言。而农业部召开此次会议的通知文件则显示，研讨会除了邀请来自研究所的专家，也邀请了行业协会和行业内领先企业的负责人。换言之，政府部门一开始就已经主动将政治机会提供给了行业协会。

除了列席讨论，R协会也主动频繁地与国家部门取得联系，表现出强烈的政策诉求，或就会员所受到的不公待遇进行申诉。该协会曾经成功推动有关企业品牌标识的国家政策。蚊香是该协会成员的主要产品之一。此前的国家政策把农药和蚊香放在一起管理，因此对蚊香产品的要求与农药相同，不允许企业把产品商标做成大字，且必须突出“蚊香”两字。协会认为，这种做法不利于企业突出产品的品牌价值。在R协会的推动下，2008年农药主管部门修订了相关管理办法，新管理办法允许把产品商标字号也做成和“蚊香”字号一样大。但是，R协会并不满足于已经获得的进展，在2012年向农业部提交了《有关〈农药管理条例〉实施十五年来的成果及存在的问题与国家农业部所领导商榷》继续申诉，“根据新出台的〈农药标签和说明书管理办法〉规定，要求企业商标放到边和角的位置，‘含文字的，其单字面积不得大于农药名称单字面积’，这是非常不合理的……企业反响很大，几经周折，最终为了照顾企业的意愿，才把它放宽到和产品名称单字大小相等，相当于一毛钱人民币大小，这还算是通过据理力争后给予的‘特殊照顾’，但是却补上了一个极不合理的规定，要求品牌必须放在标签的边和角的位置上。……此举实施以后，企业反响很大，他们反复地向主管部门反映和交涉，均未得到重视。……一个政策制定者他们所制定出来的政策不仅背向了民意，也让这些政策在贯彻实施过程中大打了折扣”。

（2）借助中央政府部门支持与地方政府抗争

公共利益导向的中央政府需要权衡不同社会主体的意见，并尽可能地考虑社会利益的需求。因此，中央政府不仅主动向行业协会开放了部分政策过程，更有说服力的案例是，它甚至在相当程度上支持了行业协会与偏离于中央政策的地方政府部门进行抗争。

杀虫气雾剂是R协会成员的一种重要产品。根据2005年颁布实施的《危险货物品名表》，气雾杀虫剂被认为危险货品，其运输条件从而受到严格限定，在运输过程中经常遭到查扣。2011年，协会曾向交通运输部和公安部提交一份报告，申诉不断有企业向协会反映，产品多次遭到公路检查部门的查扣且罚款数额巨大，依据都是认定气雾杀虫剂为“危险货物”。但报告同样援引了一份由交通运输部、农业部、公安部和国家安监总局“四部委”联合的文件，指出近期被扣查的杀虫气雾剂产品属于“低毒”或“微毒”等级，按规定应当视为普通货物管理。除了为扣查的货物正名和替会员申诉之外，协会还指出，国家政策在地方层面得不到执行的根本原因，盖由于个别地区，视之为创收手段。除了与上述出现偏差的基层政府行为抗争，协会亦努力从根本上改变相关立法。协会曾于2006年6月向总理和回良玉总理直接反映过，并促成了对《危险货物品名表》的修订和前述“四部委”联合文件的出台。直到2012年，“我们……经历了艰难险阻，甚至还麻烦了、回良玉两位总理，在交通部陈正才处长的支持下，最终实现了这个承诺，GB12268《危险货物品名表》不但得到了修改，而且还专门为此制定了新的国标，在国标中杀虫气雾剂被列入豁免范围……今后杀虫气雾剂可以作为普通货物运输，有法可依，畅通无阻”。R协会2012年度工作报告。

然而，国家层面上的政策变革并不意味着地方政府的直接执行。地方政府和官僚机构的各个部门都面临自身的约束与利益追求，从而可能根据地方或部门利益而选择性地执行或者阐释来自上层的政策指令。在中央政府与地方政府的做法发生矛盾时，协会还可能向高层级的政府部门寻求支援，以对抗基层政府。

L市技术监督局根据2005年国务院颁布施行的《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》（以下简称《条例》），把气雾杀虫剂视为“危险化学品”，并以包装纸箱生产企业必须取得“全国工业产品许可证审查中心”（以下简称“全许办”）颁发的“危险化学品许可证”为由，对没有办理该证的企业罚款5到20万元。涉及此案的企业向协会反映情况，而协会则在接到反映后立刻向国家技术监督局发函进行质询和抗辩。在给国家技术监督局的文件中，协会指出这是“一起用法不当，滥用执法权事件”，《中日杂家卫函字[2012]第26号》。没有法律依据，也未完全理解《条例》。文件力证气雾杀虫剂不属于危险化学品，并为每一项理由附加了法律或者事实上的依据。这一份文件，同时抄送了省级技术监督局、市级技术监督局、农业部办公厅、工信部原材料司等国家部门。国家技术监督局接到抗辩，“收到函件后高度重视，相关领导立即作出了批示，责成所属的执法司督办”。R协会2012年度工作报告。结果，L市技术监督局没能在国家局那里获得支持，转而向“全许办”请示。但是，“全许办”倒反过来向协会咨询，协会即提供了相关的法规文件，向“全许办”说明杀虫气雾剂不属于“危险化学品”是有法律依据的。基于此，“全许办”最终明确裁定，复函L技术监督局杀虫气雾剂并非危险化学品。

上述案例说明，中央政府部门经由行业协会对社会利益诉求做出响应，以及该国家级协会对于其会员的重要意义。它也说明了L公司在不同层级政府那里所使用的差异化策略，它在地方层面或享有直接联系的优势，而在国家层级上却很依赖协会这一组织化团体。

三、总结与讨论

基于上述个案研究，在国家中心视角之下，本文讨论了层级政府结构对行业协会政策参与行为特征与结果的型塑。在基层政府层面，对于在地方经济体系中占据了优势地位的企业而言，政商之间个体化的直接联系成为主要互动模式；在国家层面上，制度化的联系变得更为稳定，经由行业协会与中央政府部门互动是重要的制度化途径。对此，本文提出的解释是：制度化的协会体系在国家层面更为有效，原因是地方政府与中央政府的不同利益导向与角色。在强烈的政绩驱动下，地方政府倾向于尽可能有效率地推动经济发展，从而在策略上偏向于抓重点企业促发展，通过直接沟通的方式来解决诸多具体问题，即使这具有较高的寻租风险。这一策略的后果是，地方政府会忽视甚至无视那些在地方经济中没有重要地位的小型企业。相比之下，“中央政府关注的是全局性的战略利益，推动整个社会的经济增长是其根本目的。中央政府可以认为是最大的公共利益维护者”。汪锦军：《纵向政府权力结构与社会治理：中国“政府与社会”关系的一个分析路径》，《浙江社会科学》2014年第9期。从而，中央政府需要权衡多数多种社会主体的意见，并尽可能地考虑社会利益的需求。因此，中央政府会主动地开放国家层面的议题设定过程，通过行业协会这一制度设置提供机会结构给予企业，并对后者做出积极响应，甚至支持行业协会与偏离于中央政策的地方政府部门做抗争。

本文的发现或具有以下启示：

第一，本文的研究进一步探索了将国家中心视角引入社会组织研究方面的意义，分析政府的制度特征如何具体型塑社会组织形态。不把政府结构视为铁板一块已是老生常谈，但更重要的是看到碎片化政治的具体后果。它在纵向上带来了不同节奏的制度发展，从而使国家与地方的政治生活表现出重要差异。如考夫曼所说，“结社生活的影响更多依赖于其所置身的官僚制结构和政治体系，而非结社或者网络的属性”。Kaufman Robert， “Approaches to the Study of State Reform in Latin American and Postsocialist Countries，” Comparative Politics， vol.31， no.3， 1999， p.371.认为国家提供的制度环境可塑造社会生活，实际上是把国家作为自变量，社会组织是国家体制、架构和文化的一个后果，并非总是它的原因。这种扭转因果关系的视角，带来了丰富的研究可能。国家体制的构造、定位与运转逻辑之于社会组织的意义与限制，值得深入讨论。

第二，在政治社会学的视野里，社会组织具有三方面的重要现实和研究意义：社会运动的动员基础、利益群体的诉求表达和提供社会服务。当前国内研究视野格外注重于社会组织的公共服务递送功能，而对其他两方面的讨论相对较弱。以会员为基础的行业协会具有更强的利益诉求导向，从而本文对它的讨论可对既有研究构成补充。

第三，本文印证，私营企业主的政治行动模式具有多样性。即便是同一行动主体，基于其所处的制度环境的差异，它也可能会采用不同的政治策略。更为重要的是，本文说明了当前中国政商关系转型的一个新方向，即通过集体组织进行政策参与的维度。这是超出了既有理论框架的经验进展，值得更多地关注。

第四，既有从正式制度视角讨论企业主参政议政行为的研究，其分析依据常常集中于正式政治地位或身份的获得，以企业主成为各级人大代表或政协为标准，而较少涉及具体政策影响过程的讨论，本文或可对此有所发展。

作者单位：南京大学社会学院