检察机关对公安机关限制财产权侦查措施监督问题研究

一、当前实践中公安机关限制财产权侦查措施存在的主要问题

1、公安机关查封、扣押、冻结等涉财强制措施的执行过程不规范。部分案件涉财强制措施无出具书面凭证。如在有些治安处罚案件中，公安机关依据自己的部门规章，以现场无见证人为由，由民警单独对涉案财产采取强制措施，结果常导致双方说法不一，但又找不到见证的第三方，因此引发的纠纷无法得到有效解决。

2、公安机关在办案初期对难以区分与案件是否有关联的财产采取强制措施后，但在查明财产性质后，对与案件无关的财产迟迟不解除强制措施。如在一赌博案中，涉案人员胡某系一私企老板，案发当日恰好从他人处借款30万元现金用于企业资金周转，后因朋友相邀未来得及将钱存入银行便前去赌博，被公安机关抓获，随身携带的2万元赌资及30万元钱款均被扣押。嗣后胡某虽出具了多方证明材料，公安机关亦查明了具体事实，但仍迟迟未解除扣押，导致胡某企业资金周转出现问题，影响正常的生产经营。

3、公安机关依法采取查封、扣押、冻结等强制措施后，因未妥善保管而致财物丢失、损坏等造成当事人损失。实践中当事人反映较多的如长时间扣押当事人汽车而不作必要保养，致使汽车因长时间未使用、未保养而损坏。

4、公安机关在侦查终结或诉讼程序完结后，对应依法返还当事人的财物消极处理，不申请就不主动返还，甚至是不多次申请就不返还。如笔者在赌博案件中发现，参赌人员常常反映自己以前因赌博被抓获时，有一些与案件无关的财物被公安机关扣押，但因自身经常赌博害怕公安机关，不敢去要求退回财物，或者是只去了一次，但被承办民警以工作忙为由要求过几天再来，而至今仍未索回财物。

5、公安机关在办案过程中为图省事，对涉案当事人（单位）的财产不作区分，而将嫌疑人（单位）及其家属的个人物品、存款、生产资料、合法继承的遗产以及奖金等一并采取强制措施，而给当事人（单位）的正常生活、生产经营带来极大不便。

6、侦查人员在办案过程中，插手民间借贷纠纷。如以办案为由强制查封、扣押、冻结经济纠纷中一方当事人的财产用以清偿债务。

二、检察机关在监督实践中面临的问题及原因分析

1、检察机关对公安机关限制财产权的侦查措施进行监督的法律依据不明确，监督程序不完善。我国刑诉法只是笼统规定检察机关可以对公安机关的侦查活动是否合法进行监督，而并未直接规定检察机关对公安机关限制财产权的侦查措施是否应进行监督以及如何监督。另外，与民诉法不同，刑诉法对查封、扣押、冻结等限制财产权的侦查措施并未规定严格的适用程序。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》和《公安机关办理刑事案件程序规定》中对搜查、查封、扣押、冻结等都各自作了细化，但两者之间仍存在着一些不同之处，检察机关也无法将公安机关内部的程序规定作为监督的法律依据。

上述因素导致检察机关即使发现公安机关违法实施了搜查、查封、扣押、冻结等行为，但因无相应的专门法律依据与具体监督程序，而只能按照普通的侦查监督程序进行监督，故监督的针对性不强，监督效果亦不明显。

2、检察机关对掌握公安机关限制财产权侦查措施的事实情况存在滞后性和局限性。当前公安机关在侦查活动中采取的搜查、查封、扣押、冻结等措施，均由其单方审批与执行。同时，因侦查活动固有的对外隐蔽性和保密性，其他部门和个人很难介入到该侦查活动中，而检察机关除对部分大要案进行提前介入外，对绝大部分侦查活动亦不具体掌握。另外，因被采取强制措施的相对方处于绝对弱势地位，且普遍缺乏法律意识，因此即使公安机关存在明显违法、违规情节，也不敢提出异议或根本未意识到该违法违规情况。

当前，检察机关对公安机关限制财产权侦查措施进行监督最主要的途径就是审查案卷，即在审查批捕和审查过程中，根据案卷反映情况来判断公安机关采取的搜查、查封、扣押、冻结等措施是否合法。然而，实践中公安机关向检察机关移送案卷前，都需经部门负责人及法制科两层审批，故即使存在违法搜查、查封、扣押、冻结情形，一般也会加以掩饰，这就导致检察机关仅靠审查案卷难以发现公安机关违法采取限制财产权侦查措施的事实，难以进行有效监督。

3、检察机关对公安机关限制财产权的侦查措施进行监督缺乏有效手段。当前，检察机关发现公安机关违法搜查、查封、扣押、冻结的，只能依据侦查监督的相关规定进行监督，只能采用发出纠正违法通知书、口头提出纠正意见等方式监督纠正（构成职务犯罪的除外）。同时，对公安机关不作答复、故意拖延甚至拒不纠正的情况如何处理，这也是实践中面临的一大难题。

另外，当前各地普遍存在检察建议、纠正违法通知书“只发不管”等现象，对后续纠改措施缺少追踪监督手段，以至于公安机关类似问题一犯再犯。如2009年度我院因公安机关在扣押财物过程中违法而发出9份纠正违法通知书，后经统计发现，其发放对象均为派出所（有的派出所一年之内因同一问题被通知纠改多达3次），但公安机关的纠改行动往往只是限于个案、就案论案，纠改效果极不明显。

4、当事人法律意识淡薄、维权意识不强。当前，涉案当事人的反映是检察机关发现此类问题的一个重要途径。据统计，当前当事人前来反映问题的情况主要分为4类，按比重依次为：（1）检察机关传讯案件嫌疑人谈话时嫌疑人向检察机关反映问题；（2）检察机关在询问案件证人时证人反映问题（该类现象在检察机关询问赌博类案件中的违法行为人时居多）；（3）涉案当事人因对全案处理结果、方式有意见，或对公安机关承办民警个人有意见，而前来检察机关反映问题，顺便提及相关内容；（4）涉案当事人对公安机关搜查、查封、扣押、冻结等措施有异议而前来反映。

由此可发现，实践中因涉案当事人普遍缺乏法律意识，且或多或少惧怕公安机关（据不完全统计，约40%的参赌人员对公安机关扣押随身携带的所有现金持有异议，但仅有极小部分人会提出），因此普遍对公安机关违法搜查、查封、扣押、冻结等行为听之任之、自认倒霉，而极少主动寻求检察机关要求进行监督。

三、建立健全监督机制的合理化建议

综上可见，当前检察机关对公安机关搜查、扣押、查封、冻结等措施监督乏力的原因是多层次、多方面的，现阶段法律依据的缺乏显然是其中的主要原因，提请立法完善固然最佳，但毕竟无法及时解决当前存在的问题。结合当前的司法现状，笔者建议，可从以下几个方面入手，由简到繁不断建立健全监督机制。

1、加强法制宣传，建立完善权利救济告知制度

针对当前涉案当事人对受到的侵权行为普遍存在“不会告、不想告、不敢告”的情况，检察机关应结合实践，从以下两方面入手：一是加强法律宣传，充分利用提审、询问证人以及接待来访群众等机会，讲解相关制度规定，问清是否存在类似现象，鼓励涉案当事人及时、全面反映问题。二是逐步在限制财产权侦查措施程序中引入权利救济告知制度，要求公安机关在采取该类措施前，以书面或口头形式告知执行对象所拥有的权利及救济途径，使其了解可以何种方式、何种途径合理合法地向执行机关提出异议，向监督机关反映问题。

2、整合力量、信息共享、优化分工

实践中，检察机关各内设部门在工作中都可能会发现一些公安机关在限制财产权侦查措施中存在的问题，但囿于目前检察机关各内设部门之间信息共享不完善、信息统计相互独立、监督措施各自实施等现状，在一定程度上大大影响了整体监督的效能与力度。

有鉴于此，为了更好的整合监督力量，全面掌握信息，加大监督力度，检察机关对于各内设部门在工作中经审查发现的问题，除涉及办案机密内容外，可交由统一部门或专人负责登记并处理。笔者建议，可充分利用当前检察机关逐步设立案件管理部门的契机，以案件管理中心（办公室）为监督平台，统一负责登记、处理和监督跟踪工作。

3、明确审查内容，提高审查素质

检察机关发现相关问题的重要途径就是审查案卷，故检察干警业务素质是否过硬、审查内容是否明确，对于发现相关问题有着至关重要的影响。因此笔者建议，在对公安机关移送案卷的审查过程中，对该类问题的审查应明确以下内容：（1）限制财产权的侦查措施程序是否合法；（2）限制财产权的侦查措施是否合理及确属必要；（3）被采取措施的财产是否超过范围，与案件有无关联，是否系案外人财产；（4）相关措施的实施期间以及解除相关措施的时间是否合理，有无人为延长的因素；（5）被采取措施的财产有无涉及其他民事纠纷。

4、建立对责任个人追责建议制度

对于在审查中发现的问题，如果公安机关侦查人员的行为触犯刑律，检察机关无疑可以将其依法查办。但在实践中，这一类情况毕竟极为少数，更多的则是侦查人员违纪违规的行为。但如前所述，当前检察机关的纠正违法通知书、检察建议“对事不对人”，故很难对责任个人起到有效的警戒、教育作用，监督效果受到较大限制。

有鉴于此，笔者建议应当建立对责任个人的追责建议制度，通过检察建议或者函告书的形式，将责任人相关的违纪行为以及拟处理意见发送至公安机关纪检监察部门，建议其对责任人作出纪律处理。

5、进一步完善公安机关的考核机制

监督力度的不够，与当前考核机制的不完善不无关系。当前公安机关的考核制度，在很大程度上已经与检察机关的审查、批捕、立案监督等工作相挂钩，这为两部门工作上的协调、配合打下了良好基础。而针对当前存在的公安机关对检察机关检察建议、纠正违法通知书存在的默然抵制、消极整改的现状，笔者建议，公安机关在这一领域应实行奖惩结合的考核制度，除对发现涉财强制措施不当的部门在考核中进行扣分外，对于那些措施到位、程序规范的部门在考核中予以加分，以鼓励公安机关内设部门对存在的问题进行切实整改。同时，对被发现问题后切实整改到位的部门，经检察机关确认后可减少在考核中扣除的分值。这样即能减少检察监督的阻力，又能极大提高公安机关对发现的问题进行有效整改与规范的主动性和积极性，最大程度的发挥检察建议、纠正违法通知书的监督效用。

（作者通讯地址：浙江省东阳市人民检察院，浙江 东阳 322100）