从煤炭产业看我国矿业权市场化建设

摘要：本文简要介绍了我国矿业权市场的发端、现状及存在的问题，并试图从以煤炭为试点的资源有偿使用制度改革出发，探索矿业权市场的发展趋势，并提供一些市场化建议，以促进我国矿业权市场健康、稳定的发展。

关键词：矿业权 市场 产权 煤炭

一、我国矿业权市场的发端

所谓矿产资源，是指由地质作用形成的，具有利用价值的，呈固态、液态、气态富集于地表或地壳中的矿物聚集体。从用途、物理、化学性质的角度，将矿产资源分为能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产四大类。矿产资源制度包括两个基本制度：一是矿产资源的所有制度；二是矿产资源产权制度。矿产资源所有制度，主要解决矿产资源的归属问题，是生产资料所有制的组成部分；矿产资源产权制度所涉及的，是矿产资源如何开发和有效利用的问题，它决定着矿产资源开发利用过程中各利益主体之间的权利、责任和利益关系。

世界上绝大多数国家都通过市场机制来运作矿产资源产权，实行矿产资源所有权与使用权相分离的模式，其核心是矿业权制度。我国实行的是矿产资源国家所有的模式，所有权主体唯一，不存在直接流转问题，但为了解决矿产资源所有权的法律和经济实现，促进矿产资源合理利用和配置，我国逐渐建立了允许矿业权转让流通的矿业权市场。矿产资源所有者通过设立矿业权，将矿产资源的勘查和开采权出让给其它经济主体，形成矿权的一级市场。大多数国家矿权的一级出让市场是由国家垄断的，国家出让矿权是有偿的。矿权出让主要有非市场化及市场化两种方法。前者包括“早申请者优先”原则及“工作规划交易”制度，后者包括现金红利权利金交易及租让制度。国家对矿权的二级流转市场实行监督管理。在我国矿业权区分为探矿权和采矿权。

二、现状及存在的问题

从国外的矿产资源制度和矿业经济发展经验来看，完善的矿业权制度和矿业权合理流动是矿产资源开发和矿业经济高效有序发展的核心。而我国《矿产资源法》在1996年修改以前，是禁止矿业权的转让的。即使在修改后建立了矿业权流转制度，其转让也是有条件限制的。矿产资源的国家所有制度及我国权利层次和权利结构的复杂决定了我国的矿业权制度在设立和运行中的复杂状况。

目前以煤炭为例，矿业资源配置缺乏公平与效率标准，难以保证市场化的实现。

（一）国家煤炭资源所有权收益流失。煤矿在并购、分立、重组改制中，煤炭矿业权没有纳入或没有完全纳入资产管理中。有的采矿权人不负担实际开采而发生的任何投资(包括税费)，只是将其开采营业的法律名义出借给承包人，分享固定收益。这种行为，实质上是一种私自转让采矿权的行为。由于不满足采矿权转让的实质条件或虽满足但不履行转让审批，脱离了国家对矿业权转让的监督管理。在属于国家出资形成的采矿权场合，必然涉及国有资产流失。

（二）管理机制滞后，矿业权出让信息不透明。国有煤矿占有优势资源而非国有煤矿开采劣势资源。国有煤矿的煤炭资源“得来全不费工夫”，有的企业占着资源没有资金开发，就搞所谓的资源战略储备。而非国有煤矿虽有资金却没有资源开发，使其煤炭资源储采比过低。有的外资和中外合资煤矿企业也占有资源区核心块段，内资非国有煤矿却难以进入。这不仅加剧了不同所有制煤矿之间的资源矛盾，增加了资源纠纷，而且为国有煤矿煤炭资源的权利寻租提供了土壤和气候，导致腐败、官煤勾结、矿难频发。近几年的矿难动辄伤亡百人，以至于人们将开采出来的煤称为“血煤”。仅以2004年为例,煤矿事故14702起,死亡6027人；金属矿事故2248起,死亡2699人，造成的直接经济损失约2500亿元。

（三）资源浪费严重，采矿秩序混乱。我国煤炭资源平均回采率在40％左右，比世界其他主要产煤国约低25个百分点。一方面是“承包者”各自为政，追求眼前利益，掠夺式开采、采富弃贫，严重破坏了资源与环境；另一方面是国有煤矿资源由于是行政分配而来，缺乏保护性开采的压力。

三、原因及采取的措施

矿业是一种高利润、高风险的特殊行业，属于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业。我国在探索性制度安排中由于对矿业权商品特性、价值属性认知不足，在一定程度上造成了社会分配的严重不公，而且使国民经济运行在某些方面呈现不协调现象，这对构建和谐社会也是不利的。因此，要建立国家管理的适合矿业这种特殊行业要求的有调节的管理体制和运行机制，并适当借鉴发达国家矿业管理体制的有益经验。

针对愈来愈失去控制的局势，国家于2004年在山西启动煤炭资源有偿使用制度改革试点，标志着资源（尤其是矿产资源）产权改革在中国正式启幕，从而迈出了中国矿业权市场化的重要一步。

新设立的煤炭资源矿业权，均以市场竞争方式有偿转让。合理分配和使用矿业权出让收益，形成企业节约和合理开发并重的煤炭资源利用机制。在“试点方案”中还指出，要建立与资源利用水平挂钩的浮动费率制度，根据不同回采率实行不同费率，并实行累进制。这一系列政策法规反映到成本核算方面，主要体现在资源成本、环境成本、安全成本、劳动力成本和可持续发展成本五大方面。完善这些成本核算是推动我国煤炭工业健康发展的现实需要。下一步，煤炭的深加工和利用有更大的发展空间，资源节约型产业和参与国际竞争的优势能源产业将成为“十一五”规划中的投资亮点。

规划还强调，加强政府引导，打破区域界限、行业界限，发展煤、电、化、路、港一体化的大企业集团；打破所有制界限，发展混合所有制企业集团，实行股权多元化。同时将重点支持大型煤炭企业兼并整合中小型煤矿，引导形成6～8个亿吨级大集团和8～10个5000万吨级大企业。2006年，继神华集团之后，大同煤矿集团煤炭产销量也已超过一亿吨。整合是行业的大势所趋，将极大地提高其行业竞争力，改善市场环境，提升企业素质。

2007年1月，中国(太原)煤炭交易市场批准成立，目的是为煤炭的和谐流通、价格传导、信息集散和风险调控提供渠道。这对推动全国统一煤炭市场的形成，形成规范有序的市场秩序，建立“公平、公正、公开”的市场交易环境有重要意义。同时也将为其他矿产资源的市场化建设提供宝贵经验。

四、需注意的几个问题

（一）矿业权的产权界定。市场运行的前提是产权的分解和界定，产权的界定既是效益分配的基础，也是改变“资源无价”和合理利用矿产资源的关键。关于政府在市场中的作用也应予以探讨。我国目前一级市场是市场不足、矿权主体不到位情况下的一种政府替代。

（二）矿业权价值评估以及矿业税制改革。这涉及到规范市场，维护国家所有者权益、矿业权中各权利主体的权益，同时也关系到矿业的发展和充分利用“二种资源二个市场”的问题，因此应当进行深入研究，使之尽快地规范化。

（三）金融支持。矿产行业的特殊性，使得传统金融视之如鸡肋，遂有民间热钱逐利，风险巨大。为促进产业结构调整升级，专业金融急待打造。设立能源投资基金、发行短期融资券和中长期债券、成立专业保险公司以及期货市场的建设都将对矿业权市场建设产生巨大推动作用。

（四）矿业权市场标准化建设。随着各项制度的逐渐完备，矿业权市场也要向标准化的方向发展，这也是市场经济的内在要求。除了基本的矿业权市场通用标准、矿业权评估标准、矿业权信息服务标准外，还应在矿业权市场建设过程中广泛宣传倡导得到国际公认的体系认证，如质量体系认证、环境管理体系认证等，最大限度地维护矿业权交易双方的利益。