改善社区戒毒法则的法律思考

贵州省社区戒毒制度的社会实证分析

法的运行状况是法的效果的主要考查指标，更涉及立法目的实现，故以贵州为主要考察对象对现行社区戒毒制度进行实证分析。(一)贵州省社区戒毒模式的主要特点受国际国内多种涉毒因素和特殊地理区位的影响，贵州吸毒群体庞大，截至2011年9月，贵州省网上登记在册吸毒人员为111155人(排全国第六位)，其中贵州境内管控的88730人，纳入社区戒毒的7586人，纳入社区康复的9165人，全省吸毒人员千人以上的县(市、区)达到31个，是受危害的重灾区。［2］贵州省在执行社区戒毒的过程中，其主要创新点是夯实了社区戒毒的执行措施，把“就业安置”作为戒毒康复工作的重点，建立了以贵阳云岩区“阳光就业安置基地”、贵阳清镇市“阳光家园”等为代表的一批“阳光工程”集中安置示范点，构建了以“就业安置”为核心，以“阳光企业”为载体，集“生理脱毒、身心康复、就业安置、融入社会”四位一体的社区戒毒新模式，截止2012年6月30日，贵州省已建成“阳光企业”75个，通过多种途径安置10861名戒毒康复人员就业，集中安置戒毒康复人员2750名。［3］在一定程度上有效破解了就业安置难这一社区戒毒中的难题，使贵州的社区戒毒工作取得了较好的收效。(二)当前面临的主要困难1．执行主体力量仍需增强乡镇政府和街道办事处是《禁毒法》和《戒毒条例》确定的执行社区戒毒的法定主体，从形式上看，虽然乡镇政府与街道办事处大多制订了相应的工作机制，出台了相关的工作意见，但其工作却仍存在如下困难:一是禁毒专干配置不足。禁毒专干是执行社区戒毒的主要人力资源，国务院《戒毒条例》第15条和第17条也规定:“乡(镇)人民政府、城市街道办事处应当根据工作需要成立社区戒毒工作领导小组，配备社区戒毒专职工作人员，社区戒毒专职工作人员、社区民警、社区医务人员、社区戒毒人员的家庭成员以及禁毒志愿者共同组成社区戒毒工作小组具体实施社区戒毒。”但当前有的地方仍未按上述规定落实禁毒人员，配备禁毒专职人员的一些地方也有弱化倾向。贵阳市撤销办事处机构进行大社区改革后，没有禁毒专职工作人员编制，有的地方禁毒专职工作人员是根据省民政厅规定用公益岗位解决编制招聘的，期限只有3年，目前面临到期解聘，禁毒专职人员缺口较大;在职的禁毒专职工作人员，各地因财政状况不同待遇不同，因待遇保障差，人员不能稳定。［4］二是社区执行能力不强。根据我国现行行政管理体制，由于我国乡镇政府和街道办事处并不直接面对社会成员，而是由社区作为直面社会成员的第一线，故社区是落实社区戒毒制度的最基层组织，但由于社区并未获得专项的社区戒毒经费，使乡镇政府或街道办事处下辖的社区由于财力人力有限，很难有足够的力量开展社区戒毒，以笔者在K市D街道办事处下属一社区为例，此社区共有5名正式干部，其余均为协管员，每月仅有办公经费1千元，无其他财政来源，并承担了上级下达的多项任务，使最直接执行社区戒毒工作的社区却自身能力的薄弱无法很好的开展社区戒毒工作。另值得关注的是当前国家正在进行的基层社会管理体制改革，其中贵州省贵阳市作为全国三个试点城市之一，将全市49个街道办事处全部撤销，变市、区、街道、社区四级管理为市、区、社区三级管理［5］，全国其他试点城市如安徽铜陵、湖北黄石等正在进行类似改革，使《禁毒法》与《戒毒条例》所规定的社区戒毒制度的法定执行主体街道办事处因为国家社会管理体制的改革而不复存在，使《禁毒法》和《戒毒条例》关于社区戒毒制度法定主体的规定受到较大的冲击。三是社会力量的协作仍显不足。社区戒毒是一个系统工程，非任何一个部门能够独立完成，戒毒不仅需要相应的外力强制，也需要专业医生的诊治，社区戒毒的主要目的即希望借助社会各界的力量来共同完成对戒毒人员的康复工作，现行《戒毒条例》也规定了多家部门应协作完成社区戒毒任务，但目前各种社会力量、各个相关职能部门、各种组织之间的协调运作机制仍存一定不足，社区戒毒、强制戒毒、社区康复之间仍未能完全做到无缝衔接，心理疏导机制、禁毒办与安置就业人员家属沟通联系机制、美沙酮维持治疗的延伸工作等仍有待完善。2．就业帮扶措施仍需完善以帮扶措施中的就业安置为例，围绕阳光工程的主要突破口———吸毒人员就业安置工作，存在如下困难，首先是一些吸毒人员特别是其家属害怕进入阳光企业会出现互相裹胁吸毒现象，不愿进入阳光企业;同时由于劳动技能、身体状况、纪律约束等原因，已进入阳光企业集中安置的就业人员流失也较多;截止2012年6月30日止，贵州省阳光企业累计安置4454人，现有就业人员2750人，流失了1705人，流失率为38．3%;其次是由于阳光企业具有较强的社会公益性，使一些企业不愿参与阳光工程，可供选择安置的企业不多，安置形式较为单一;［6］再次是禁毒办与企业之间的合作关系需要进一步完善。戒毒人员的就业安置是制约戒毒人员回归社会的重要因素。“阳光企业”是贵州社区戒毒阳光工程新模式的核心载体，集“生理脱毒、身心康复、就业安置、融入社会”四位为一体，但“阳光企业”在发展的过程中，也仍面临着企业公益性与经济性的矛盾，一旦企业在经营上出现亏损将直接影响就业安置的成效，故如何有效减少戒毒人员的流失、衡平各方关系并晰清权利边界实值关注。3．执行监督措施仍需强化贵州省贵阳市云岩区通过社区戒毒模式的运转，2011年3～8月“两抢一盗”案件与去年同期相比减少974起，下降11.8%;吸毒人员占刑事案件和治安案件作案人数的比例从第一季度的31.47%和53.25，下降为第二季度的2.1%、22.1，第三季度的3.56%、26.3%，人民群众安全感与去年同期相比上升6.97%，说明社区戒毒取得了较好的收效。［7］但目前对基层社区戒毒工作的考核主要是将其包含进社会治安综合治理项目中一起考核，且只占社会治安综合考评的一个小部分，而常规性的检查监督措施较少，对缺失资源的弥补未能获得到足够的监督，对照社区戒毒的法定职责、立法目标以及现有的监督考核机制来分析，不难发现，在整个制度的运行过程中，虽然要实现的目标任务较为艰巨，但因没有高强度的压力机制推动任务的执行，使目标的完成难以达致预期的效果。

存在困难的主要原因

通过调研，笔者认为，造成贵州省社区戒毒困难的主要原因有三个方面:(一)隐性文化的柔性对抗社会(文化)是一个大的系统，法则不过是其中的一个有机部分，它与其他部分相互依存，彼此影响，有着不可分割的密切关系。［8］如果法律能基本与文化协调，则相得益彰，而如果法律理念与文化理念相悖较大，则显性的法律虽有“刚性”的国家强制力作后盾逻辑，但却往往被隐性的文化以一种柔性的方式进行对抗，甚而出现事半功倍的现象。制度在不断演变、完善，这种制度既有正式的，也有非正式的，它可以是正式的、成文性的、上升为国家意志的、并受国家法律保护的制度，也可以是非正式的、不成文的、没有上升为国家意志的、不受国家法律保护的制度。［9］具体地说，在人们意识形态的潜在作用下，非正式制度主要表现为人们的价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等方面。［10］而这种有关吸戒毒的隐性文化，对我国社区戒毒制度也有较大影响。第一层面是个体对既“恨”又“怕”心理。传统对待吸毒行为主要以打击为主，且为达到预防的效果，对的危害作了大量的宣传，形成了既痛恨吸毒，又对十分害怕的社会心理，这种既恨又怕的心理状态使人们在触及到有关的有关事项时，呈现出一种强烈的自我保护意识，①从心理学上分析，当主体因某项事物而引发不安全感时，自然希望脱离导致不安全感的源头，以通过这种生理上的隔离让自己免受侵害，因此对与有关的一切事物，普通民众常抱有避之不及的心理，不愿与之发生任何关系。个体需要在自身得到保护的情况下才有可能考虑保护他人的利益，而与戒毒人员接触这件事仍然让参与人觉得自身利益存有可能受侵害之忧，这种心理上的不安全感使社会上的正常主体不愿意与吸毒人员接触，在参与戒毒帮扶时的心理存有一种被动的态势，而这种对吸戒毒人员讨厌兼害怕的心理状态及由此而生的文化传统对社区戒毒的运行存在一定的消极影响。第二个层面是群体对戒毒帮教措施的认识。虽然国家层面提出吸毒人员属于弱势群体，且吸毒人员在社会各阶层结构中确实处于一种能力较弱的状态，但由于导致这种现象存在的原因是其自身存在较大过错，在罪责自负的传统习俗的影响下，社会主体不愿给予其与其他社会弱势群体同等的帮扶待遇，这种潜在的心理意识也无形中影响了人们的实践行为，对国家层面关爱吸戒毒人员的政策存有一种隐性抗拒心理。更有甚者，对社区戒毒制度乃至建设“阳光工程”的必要性和正当性存有疑问，②这种群体心理的现实存在，使社区戒毒法律制度的运行缺乏足够良好的民意基础，也影响了社区戒毒制度的实施环境。(二)执行主体能力有待增强戒毒康复是一个长期和反复的过程，开放的社区环境更增加了工作的难度，“社区”一词是一个舶来品，在传统的单位人社会中，社区的力量较为薄弱，其承担的社会责任也较小，但在“单位人”社会向“社会人”社会转型的过程中，转型社会要求社区承担更重要的服务职责，但这种要求与社区的发展状况却仍存一定差距，社区自身的建设能力仍然较弱，不足以很好地完成政府和社会赋予其的各项职能。实践中政法委和相关政法部门—尤其是公安局仍然是执行戒毒制度的主要力量，由于社区和相关政法部门对戒毒所接受的压力值不一致，而压力值的大小与强度直接决定了接受压力者的行动动力和执行力度，社区无形中对自己承担的义务从制度设计的实质作为滑向现实中的形式作为，与《禁毒法》和《戒毒条例》所设计的社区戒毒(康复)体制的预期目标有所出入。这一现象在全国其他地区如新疆、陕西等地执行社区戒毒时也不同程度的存在。(三)执行措施尚待进一步完善以社区戒毒中最重要的就业安置措施为例，在普通就业中，主要是用人单位和雇员之间的关系，二者主要是依靠劳动法来进行调整，政府对普通就业制度的调整仅仅是以劳动法等相关法律为基本规制手段，从劳动监察的角度出发对劳动合同关系进行必要的监督和必需的维护。但在对吸毒戒毒人员的就业安置上，政府的角色定位复杂了许多，政府、企业、戒毒人员三方之间存在多重法律关系，使集中安置过程中各方主体存在一定程度的角色困惑。政府与吸戒毒人员之间既存在强制性也存在自愿性的法律关系，如必须定期或不定期参加尿检等是强制性法律关系，就业安置却又是自愿性法律关系，吸戒毒人员无论进厂还是出厂，都是其民事权利的一种体现，具有一定的自愿性，换句话说，吸戒毒人员只有法律上接受社区戒毒的义务，而没有必须到集中就业安置点进行就业的法定义务。基于此，吸戒毒人员的选择必然会呈多元化状态，甚至很有可能基于一些消极因素或内生性因素导致其放弃就业，使政府在对吸戒毒人员安置就业时处于一种相对较被动和不确定的状态。

完善我国社区戒毒制度的法律思考

法律执行的效果在很大程度上受到法律所依据的民意基础的影响，［11］任何一种有效的法律，都必定与生活于其下的人民的固有观念有着基本协调的关系，使蕴含于法律中的价值与民众内心的价值判断一致起来。［12］对社区戒毒的认识从个体角度来分析。在涉及公共事务的服务管理中，须从社会整体的角度来看待问题，贵州省因吸毒问题滋生了大量的抢劫、抢夺、盗窃等违法犯罪，严重危害人民群众生命财产安全。这时如果仍适用个体遵循的隔绝原则，那么类似的现象将会越来越严重，在追求个体利益最大化的过程中，反因群体利益受损而使个体无法实现利益最大化，从现象上看，帮扶吸戒毒人员似乎是只维护吸戒毒人员的利益，从本质上分析其实质是维护每一个社会主体的利益，具有伦理学层面的正当性。2006年《禁毒法》立法过程中，对吸毒行为和吸毒者的定性曾有争议。国家禁毒委员会副秘书长陈存仪2006年6月22日回答记者关于设立吸毒罪立法建议问题时提出:“通过多年的禁毒实践和相关的医学研究证明，吸毒人员是具有病人、违法者、受害者多重属性的。从法律的角度看，吸毒行为是直接违反治安管理处罚法、违反禁毒决定的，并且在客观上还诱发了许多违法犯罪行为，所以吸毒人员是违法者。从医学的角度看，吸毒成瘾的人，存在着大脑神经功能受到严重损伤，是一种顽固的反复发作的脑部疾病，在大脑脑部有病灶，所以吸毒成瘾者又是脑疾病的患者。从社会学角度看，吸毒成瘾对身体上、心理上都造成严重损害。大家都知道，毒瘾发作时是痛苦不堪的，有的行为失控，出现不少问题，所以从这方面来看，吸毒人员具有病人、违法者和受害者三重的身份。［13］这一对吸戒毒人员三重身份的界定使吸戒毒人员的社会角色具有多元化的特征，从传播学的角度分析，在一个现代社会中，由于海量信息的存在，人们往往无法原始获得所有的信息，而必须通过介质，民众民意的形成往往取决于其信息源，因此在民意传播和形成的过程中应多元化的认识吸戒毒这一社会现象，转变将吸戒毒人员仅仅认定为违法者的观念，以多元化的视角看待吸毒人员，形成对吸戒毒人员帮扶关爱的良好心理基础。明晰社区戒毒的内涵社区戒毒是我国《禁毒法》和《戒毒条例》等明确规定的法定戒毒方式，自愿戒毒是吸毒人员的自愿戒毒，强制隔离戒毒是公安或劳教机关的强制隔离戒毒，因此从语词含义分析，易从字面上得出“社区戒毒”的责任主体自然应为“社区”的认识，但从法律条文的具体内容分析却发现社区戒毒的直接责任主体非社区，《禁毒法》第34条明确规定“城市街道办事处、乡镇人民政府负责社区戒毒工作，《戒毒条例》第5条也规定:“乡(镇)人民政府、城市街道办事处负责社区戒毒、社区康复工作。”因此名为社区戒毒，实际是由乡镇政府或城市街道办事处作为基层政府直接负责，涉及社区作为责任主体的仅仅是《禁毒法》第34条提到:“城市街道办事处、乡镇人民政府可以指定有关基层组织……落实社区戒毒的相关措施等”。由此法律规定可知，此处的社区戒毒并非人们从一般语词含义角度所理解的以“社区”为直接执行主体的戒毒模式，而应该是由基层政府作为法定直接责任主体的戒毒模式。虽然依照我国现行行政管理体制分析，街道办事处的基层组织为居委会，乡镇人民政府的基层组织为村委会，二者是真正的城市社区和农村社区，也是社区戒毒的具体执行机构，但《禁毒法》第34条所指的“有关基层组织”却不能直接等同于城市社区和农村社区，因为从逻辑上分析“有关基层组织”的外延远大于“城市社区和农村社区”的外延范围，二者从逻辑上分析不具有同一性，前者的外延大于后者的外延。因此社区戒毒实质是政府主导的戒毒模式，只是在名义上称为社区戒毒，使戒毒实施机关的地位存有模糊之处，进而导致同一概念在不同语境下，被不同主体基于不同需要而赋予了不同的内涵。在行政管理体制中，不同的第一责任主体决定了不同的资源分配模式，无疑，直接责任主体应该获得比间接责任主体更多的人力、财力资源。那么何为最理想的责任模式状态?现实中街道办事处或者乡政府虽为法律规定的责任主体，但由于其并不直接与吸戒毒人员接触，因此必须依托与吸戒毒人员沟通的主体即农村和城市社区来开展戒毒活动，无论是生理脱毒、身心康复，还是就业安置和融入社会，都需要通过对吸戒毒人员行为状态的限制或帮扶来进行，因此从戒毒工作和采取戒毒措施的服务成本和成效来分析，通过扁平化的运作模式将禁毒资源赋予直接与吸戒毒人员沟通交流的机构无疑更能获得良好的戒毒效果。故笔者主张在明确社区戒毒法定内涵的同时，更加明晰街道办事处、乡镇政府与城市和农村社区之间的关系，将工作重心下沉在城市和农村社区，为目标的直接完成主体提供充分的资源，而街道办事处和乡镇政府则主要承担监督考核的作用，以使社区戒毒执行主体的责、权、利实现统一，最终实现制度设计的最优状态，如此方能在清晰界定内涵的基础上运行相关法律制度。细化社区戒毒的程序正义具体修法建议及理由如下:一是在社区戒毒制度的启动程序上，《戒毒条例》第22条规定:“对社区戒毒人员变更戒毒执行地的，社区戒毒人员应在社区执行地变更之日起15日内前往变更后的乡镇政府、城市街道办事处报到。”此处建议增加一款，即:“社区戒毒人员无正当理由逾期不前往变更后的乡镇政府、城市街道办事处报到的，视为拒绝接受社区戒毒，社区戒毒专职工作人员应当及时向当地公安机关报告。”以期从制度设计层面细化社区戒毒各方主体的义务范围，强化对呈流动状态的社区戒毒人员的管控;二是在社区戒毒制度的结束程序上，《戒毒条例》第23条规定:“社区戒毒自期满之日起解除。社区戒毒执行地公安机关应当出具解除社区戒毒通知书送达社区戒毒人员本人及其家属，并在7日内通知社区戒毒执行地乡镇政府、街道办事处。”基于程序规范的原则，启动程序和结束程序如无特殊理由，在法条的制度设计上应体现对等原则，但第23条的规定却与第13条有关启动的规定存有不一致之处，首先是执行机关有差别，结束程序只要是社区戒毒执行地公安机关决定即可，对其级别未作限制，而启动程序的却必须是县级、设区的市级人民政府公安机关，对同等程度且有关联系性的问题的执行机构不一致，从形式上看是立法不严谨，从实质上看是影响制度设计的法律效果，其次是通知的时限不一致，结束程序要求在7日以内通知乡镇政府或街道办事处，而启动程序却对通知乡镇政府或街道办事处在时限上无具体限制，故笔者主张，为了体现法的严谨性，应使社区戒毒的启动和结束程序更加协调统一。从执行机关的级别来看，统一为同一级公安机关，从执行时限上看，统一为同时送达，避免出现公安机关已做出解除决定，而社区戒毒的执行主体却不知情的情况，如此更加有利于社区戒毒各执行主体的衔接配合，也更有利于保障社区戒毒人员的合法人权;三是对第7条规定的“对戒断3年未复吸的人员，不再实行动态管控。”中有关“戒断”的内涵做出明确规定。由于动态管控是对我国现阶段对吸毒人员的重要控制措施，且对吸戒毒人员的行为有较大影响，故建议在此处具体界定何为“戒断”，以使戒毒人员更加明确该目标的具体内涵。

强化社区戒毒制度的执行和监督力度首先是完善戒毒人员就业安置体系。在市场经济社会中，由于就业多属一种当事人之间自由约定的行为，因此《禁毒法》和《戒毒条例》对此均涉及较少，对政府的义务也主要限制在为戒毒人员提供就业帮扶以及培训劳动技能上，提供就业帮扶与必须保证就业是两个有本质差别的概念，虽然在就业市场上也存在由于信息不对称等原因导致市场调控失灵的现象，但这种自由择业已成为求职者和用人单位达成就业协议的主路径，从形式上看，自由择业尊重了用人单位和求职者双方的自由意愿，充分体现了就业市场的物竞天择和优胜劣汰，但“有光的地方就有阴影”，依赖竞争规则调节的就业市场也存有市场失灵的情况。经济效益最大化固然是社会追求的终极目标之一，但构建一个和谐、安定的生活环境也是社会追求的一大终极目标，虽然在就业中需要充分发挥市场调控的作用，但作为提供公共服务的政府也有必要基于和谐安定的追求目标而对市场行为进行相应的监管，即应尽可能地通过提供合适的工作岗位来为每一个社会成员提供一个生存发展的机会，尤其是竞争能力较弱的社会弱势群体，从某种意义上讲，社会弱势群体更需要得到政府在就业市场的监管和帮助。社区戒毒人员，对内由于身体健康状况普遍不佳、部分人员劳动技能较差，对外由于被“标签化”，使其在就业市场上成为求职的弱势群体，而现实中能否获得一份合适的工作又往往对其能否戒断毒瘾、回归社会发挥着重要的作用，以江苏南京的一项实证调研为例，其以抽样调查的方式在南京市秦淮社区对200名戒毒人员进行了问卷调查，被调查人员在回答“从过去一年到现在，你遇到的最大问题是什么?”这一问题时，有52.9%的人回答说“没有工作”，而只有22.5%的人回答“粉友影响”，其次是“社会歧视”19.8%。这表明吸毒者在就业问题、亚文化群体和社会歧视方面，依然形势严峻。我们进而发现，家庭不和、缺少关爱并不是他们目前的最大问题，因为大部分家庭没有抛弃他们，70.6%的人选择了“家人给予接纳、关怀和鼓励”。这表明在社区戒毒人群中，工作问题是他们能否回归社会最重要的问题，当然也是最难解决的问题。［14］故笔者主张继续坚持以阳光企业为载体，并完善多元化的就业安置体系。诚然在阳光工程的建设中，因企业关注经济效益，而政府注重社会效益，戒毒人员既有希望工作的理性思维，也有不愿劳动的异化心理，使这种新型法律关系呈现出复杂化的态势，但各方主体仍应依据在不同的法律关系中所确定的彼此的权利义务来界定各自行为的基本界限，使其遵循法治的轨迹运行。其次是强化社区戒毒的执行和监督体系。一是完善保障体系，确保社区戒毒制度运行必需的人力、物力和财力;二是有效构建社区戒毒的合力，通过社区戒毒领导小组各组成成员作用的充分发挥来实现戒毒工作的最优化，三是加强对社区戒毒工作的监督和考核，以使制度运行具有足够的压力机制，并反馈激励整个机制的良性运行。最后是界定政府对戒毒人员帮扶的限度。限度实际上就是一种标准或界限———决定某物之所以能够成为某物并将之与其他物区分开的标准或界限。政府在对社会弱势群体进行帮扶时，应更好的衡平各种弱势群体之间的权利义务，把握好对各种群体之间帮扶的限度，以使社会资源的分配更加符合公平正义的理念，由此为社区戒毒的运行提供更好的社会环境。

作者：刘鹏 林苇