新生代农民工不能顺利市民化的不良影响

大量农村剩余劳动力涌入城市寻找生计,并最终留在城市成为市民是世界许多国家都经历过的过程,也是城市化的普遍规律。在中国加速城市化的今天,外来农民工将成为城市化的主角。今年中央一号文件也指出,要推动农民工尤其是新生代农民工的市民化进程。那么,新生代农民工若不能顺利的市民化,将会对社会造成一些潜在的不良影响。

一、新生代农民工不能顺利市民化的不良影响

一是延缓中国的城市化进程。城市化是市民化的载体,市民化是城市化的核心内容。目前中国的城市化或者是城镇化是“半生半熟”的城市化或者是城镇化,是并不彻底的城市化,其要旨就在于新生代农民工在地域空间上已是市民,而在制度身份上仍然是农民,虽被记入城市常住人口却未能享有和城镇居民同等的社会权益,并未成为真正的城市居民。如果剔除制度身份的新生代农民工,中国的城市化率将会明显降低。我国GDP的非农业构成已经在90%以上,而城镇化率仅为46.6%,这意味着城市化的进程是远远落后于工业化进程的,且与发达国家和地区80%以上的城镇化率相比仍有较大的差距。如果仍旧采用一方面吸引众多农村劳动力进入城市就业,经济融入,同时又限制他们在城市的发展,并使他们的劳动权、社会保障权、受教育权、居住权等不能得到保障,甚至遭到严重侵害,他们将难以扎根城市。目前一些城市政府对城市化的积极体现在“圈地、扩区、建楼”等方面,城市的管理和服务也仅仅局限于现有的户籍人口,而对外来农民工的融入、迁移仍有较严格的限制措施,突出的表现就是从1999年到2007年,城市建成区的面积扩大了7.2%,但吸纳的人口只增长了4%。这种政策导向的后果就是,农村剩余劳动力迅速向城市转移,但农村人口向城市迁移的进程却比较缓慢,那么新生代农民工不能彻底或者是不能顺利市民化,将会延缓中国的城市化进程。

二是不利于扩大国内消费。新生代农民工不能顺利市民化将会使国家扩大内需的战略受阻。农民工是最大的就业群体,也是潜在的最大消费群体。当前,长期倚重外需的经济格局的短板已显现,凸显扩大国内需求的重要性。而城市人口消费已接近饱和,农民工却是潜在的最大的消费群体。从国际经验看,处于人均收入3000美元发展阶段的时候,各国的平均城市化率在55%左右,在人口稠密的东亚地区甚至在75%左右,服务产业比重在50%左右。根据国家发改委和人力资源社会保障部等的信息显示,截至2009年底,中国城镇人口突破6.22亿,城镇化率为46.6%,服务产业的比重为40%左右。如果把中国城市人口的比重提升到2/3,使服务产业比重提升到50%,就可以为经济增长创造出一个长期的内需释放过程。全国1.4亿农民工,加上家属可能有3亿人,如果这部分人口有条件在城市定居下来买房、上学、就业,无疑对于扩大国内消费需求是具有很大的现实意义的。而根据测算显示,每增加一个城市居民,城市需要新增固定资产投资50万元,如果我国城市化率每年提高一个百分点,新增的城市建设固定资产投资需求就是6.6万亿元,这将是我国未来十几年经济持续快速增长的坚实内需基础。但是新生代农民工不能顺利市民化,将对扩大内需造成不利的影响。

三是不利于城乡统筹发展。农民工市民化对缓解“三农”问题、统筹城乡发展意义重大。新生代农民工不能顺利市民化,常年在“城乡双向流动”,这种不彻底的转移方式,将不能减少农民的数量,制约农地规模经营的发展,也将使农村的资源配置和务农收益的局面不会有所改观。不能彻底或者是顺利的市民化,土地仍将是进城农民工预防不确定社会风险维持生计的最后保障,他们将不能顺利的处理好与土地的关系,那么土地不能稳定顺利流转、不能制止抛荒等情况事实上将存在,一定程度上不能提高劳动生产率,不利于农业产业化的顺利推进,不利于缩小城乡收入差距,不利于城乡统筹发展。同时,农民工用青春为城市作贡献,年龄大了却要返回农村,这样实质上使得农民工是在用青春为城市做贡献,给几十年后的原来劳动力输出地政府、社会和家庭留下一个沉重的包袱。这不仅表明政策制度安排的缺陷,而且反映出现行城市社会体系并没有较好地接纳这一群体。农民工在城市并没有扎下根,在为当地创造财富的同时,没有充分分享经济发展带来的益处,没有相同的社会地位、社会待遇、享用相同的社保体制。这会使得地区间经济发展差距拉大,城市内部再现城乡差异,实质上也是城乡关系上对农民工的一次剥夺。

四是不利于产业结构调整。产业结构与城市化发展互为影响、相互促进。产业结构的优化、升级带动城市化水平的提高,而城市化水平快速发展则推动产业结构的调整。当前,随着经济全球化和分工专业化的日益深入,许多发达国家进入了后工业化时代,经济呈现出“服务化”特征,经济重心已经从原来的制造业转换到服务业特别是生产业。服务业与城市化具有明显的同向关联效应。城市化水平的提高可以为服务业发展创造需求基础;服务业发展的规模和结构,也取决于城市化水平和城市规模结构。当前我国服务业总量规模小,产业比重约为40%左右,其制约因素就是由城市化水平低的特殊国情决定的,即城市化滞后的现状制约了我国产业结构的调整和升级。首先现阶段对农民工经济接纳和社会排斥的非农化模式,使得农民工的生产和生活仍处在不稳定的状态,只是“浮萍式”聚集在城镇,农民工低廉的消费能力,并没有造就相应的第三产业的市场需求;其次,城市化水平低限制了第三产业中以一定人口规模为基础的新服务行业的出现;再次,城市化水平低限制了第三产业外部效应的扩散。城市第三产业的比重越高,外部经济效应越大,城市的聚集效应就越高。而当前我国在注重城镇数量尤其是城镇人口数量增长的同时,却无法同期提高城镇化质量,这必然导致资源的极大浪费,损害了城市化的健康发展。同时,新生代农民已是产业工人的主力军,却不给予其应有的产业工人待遇,工资普遍偏低,使得大量不利于产业结构优化升级的劳动密集型、土地密集型的“双密”产业得以继续存在。可见农民工市民化不能顺利推进,那么城市化就不能顺利推进,服务业的规模也上不去,不利于提高资源配置效率,不利于推动产业结构优化升级,不利于我国经济增长方式由粗放型向集约型转变。

五是不利于社会的长远发展和人口素质的提高。新生代农民工如果不能顺利市民化,那么依据目前的政策,其子女也将不能在城市获得良好的教育。根据已有的研究显示,中国城镇居民子代和父代从事同一行业的现象具有相当的普遍性。父亲从事高收益、中收益和低收益行业的工作,其子女继承与父亲相同类型行业工作的可能性较大,而从事不同类型行业工作的可能性较小。而为数不多的行业代际流动也存在较为明显的劳动力市场分割特征。父亲如果从事低收益行业工作,其子女撑杆式直接跃升至高收益行业的难度较大,其向上流动的方式更多的是到中收益行业的缓慢阶梯式流动。子女教育作为重要的后致性因素之一,有利于弱势社会群体的子女实现经济和社会地位的跃升。在限制了代际因素的影响之后,子女受教育年限的增加将会有助于提高其获得主要劳动力市场职业、进入高收益行业和最高收入组群的可能性。而新生代农民工不能顺利市民化,继续悬在空中,将不可避免地影响到子女的健康成长,且会将代际的贫穷传递,不利于社会长远发展和人口素质的提高。在先赋性因素先天缺失,后致性因素后天流失后,将会降低这些农民工子女未来的职业能力,进而会严重妨碍农民工子女未来进行向上的社会流动。或者从另一个角度说,会使农民工子女在社会阶层之间的平等进入和开放过程中缺乏起码的平台。

六是对城市社会的稳定造成一定的潜在影响。目前,新生代已占到1亿人左右,是农民工群体的主体,他们城市认同感、归属感较强,务农本领差,已做好长期在城市生活和工作的打算,但不被城市接纳,又受到城市人的排斥,也返不回农村,成为悬在空中的一代,无根的一代,他们便缺乏明确的社会归属取向,在社会结构中缺乏明确的定位,产生社区认同危机和个人身份的认同危机。美国社会学家戴维斯提出了一个“J型曲线理论”,就是指当人们的期望在现实社会中得不到满足,或者社会提供的满足程度低于期望的要求,人们在期望受挫的心态下,就会形成对社会的不满,构成引发社会暴力行为的心理基础。另外,有些农民工即使有地可种,也不愿长期滞留农村,甚至难以重新融入农村。这部分人如果长期在城市无房、无业、无社会保障,处于“游民”状态,将对社会稳定具有很大的影响,形成城市的新二元结构:新失业群体、新贫困阶层。生活来源决定生活方式和生活态度。无地便无根,无业便无依,无地可种、无房可住、无业可就、无保障可得,使这一部分人处于游动不定的状态,具有游民的特征,成为随时可能妨碍社会稳定和谐的隐患。

二、政策建议

一是要促进农民工在城镇稳定就业。要把扩大农民工在城镇就业、实现农民工充分就业、稳定就业作为重要任务。要加强对农民工的培训,增强劳动技能和增加个人综合素质;在农民工中全面推行劳动合同制度,建立和完善工资保证金、欠薪保障基金等工资支付保障制度;要规范用工行为,加大对农民工比较集中的中小企业劳动用工的指导和服务力度;将农民工和城市职工一样纳入正规的劳动力管理市场,实现同工同酬、同工同时、同工同权。

二是建立健全覆盖农民工的公共服务体系。子女教育问题是农民工迫切需要解决的切身利益问题。要认真贯彻执行中央“两为主”的方针,把流动人口子女入学工作纳入流入地义务教育总体规划统筹安排。在卫生医疗和计划生育服务方面,要在国家规定的传染病防治、儿童预防接种、妇幼保健、生殖健康、计划生育等方面,向流动人口提供与户籍人口同等的免费服务。在公共文化服务方面,要将农民工涵盖在现行的公共文化服务体系之内,满足农民工的文化需求,丰富农民工的业余生活。

三是建立健全覆盖农民工的住房保障体系。居住问题是农民工最关心的问题之一,对农民工来说,居住问题尤为重要,拥有稳定、适宜的居住条件是农民工在城市生活的重要保障,也是影响其城市归属感、认同感的重要因素。要逐步、有条件地解决在城市有稳定职业和固定住所的流动人口的户籍问题。对于在城市稳定就业一定年限、有一定经济能力的农民工,可参照城市居民收入标准,纳入廉租房、经济适用房、限价房的体系之内。也可尝试在城乡结合部集体建设用地辟出若干片,纳入土地利用总体规划,盖廉租房合法出租给进城的农民工。这样既可保证集体土地的集约利用和农民集体分享土地收益,又可缓解农民工居留城乡结合部的社会管理问题。

四是建立健全覆盖农民工的社会保障体系。社会保障制度是城市化内在质量的体现,完善的社保制度有利于人们安心地工作和生活。要适应农民工低缴费、低水平、广覆盖、可接转和可持续的特点,在条件不具备时,保障标准可适当低一些,在条件具备时,向城市居民看齐,推动农民工社保与当地居民社保接轨,解除进城农民的后顾之忧,使他们安心落城。

五是创造农民工良好的融入氛围,依法保障农民工享有的民利。各社团社区要主动与农民工建立良好的互动关系,积极引导和吸纳农民工参加社区自治组织和各类学习型、服务型、文体型、公益志愿型等居民互的社区民间组织,增加其“话语权”以及依法保障其享有的民利,使农民工逐步融入社区生活和社区管理,帮助其尽早完成向新角色的转变,不要“让农民工融入城市”变成空话。

(作者单位:国务院发展研究中心)