浅谈我国行政听证制度

作者简介：许湾湾（1990-），女，河南商丘人，四川大学法学院法律硕士（非法学）。

摘要：我国行政听证制度起步较晚，到目前为止发展也不完善，对行政听证制度也没有进行系统的立法和制度规范。要促进我国的法治建设和贯彻落实依法治国的基本方略，就必须要广大人民群众和全社会的广泛参与，由于听证制度能够很好的解决行政机关在行政过程中所遇到的阻力，公开、公正、透明不仅是立法的生命，同时也能提高行政执法的公信力，还能保证公民的权益得到有效的保障。依法行政是执法的首要原则，程序正当方能实现执法为民，因此建立和完善我国的听证制度乃是实现法治的必然趋势。

关键词：听证制度；依法行政；法治

行政听证，是指行政机关作出涉及公民、法人或者其他组织利益的重大事项或者重大决定之前，充分听取公民、法人或者其他组织的意见的活动。听证制度是现代行政程序和现代民主政治的重要支柱性制度，是现代制度所追求的民主性与公正性的集中表现。

一、我国行政听证制度的确立和发展

1996年通过的《行政处罚法》首次将听证确定为行政程序的一项重要制度。此法第42条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证执照、较大数额罚款等行政处罚决定前应告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求举行听证的行政机关应当组织听证。”

除此以外，1997年12月通过的《价格法》首次以基本法律的形式确立了价格决策听征制度，该法第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证性、可行性。”

除上述以外，对听证作出有关规定的法律法规有：2000年3月通过的《立法法》、2002年9月开始实施的《环境影响评价法》的第11条、2003年8月通过的《行政许可法》的第四章第四节、2005年8月28日通过的《治安管理处罚法》的第98条以及2008年1月1日起施行的《城乡规划法》等。基于这些法律规定的相继出台，我国行政听证制度的框架也基本形成，这有利于维护公民、法人和其他组织的合法权益；有利于进一步推动行政管理体制改革；有利于防、治腐败，提高行政执法的公信力。

二、我国听证制度的不足

1、缺乏统一的法律适用

听证制度最先在我国1996年的《行政处罚法》中被确定为行政程序的一项重要制度，它的适用范围随着立法的规定而不断扩展。现在，行政听证已在行政处罚、价格决策、行政立法、行政许可、行政复议等领域得到适用，然而我国却没有一部统一的行政听证制度的立法规定。

行政听证的规定散见于各单行法律文件之中，其本身具有无法克服的局限性，在行政听证领域，主要表现在以下两方面：其一，立法杂而乱。我国现行的行政听证规则在各个单行法中规定的差别较大，造成立法资源的严重浪费。一方面，不同的单行法除听证事项的内容不同外，对听证的基本程序也有不同规定，如《行政处罚法》与《反倾销调查听证会规则》；另一方面，不同部门之间、同一部门不同地区之间对同一事项却适用不同的听证规则。其二，立法过于笼统。我国行政听证程序的立法空白主要体现在上位阶的法律规定过于抽象原则，需要下位阶法律具体化。如，《价格法》第23条使用的是“应当建立听证会制度”的表述，而不是“应当召开听证会”。至于听证会该如何召开也没有做出具体的说明；再如，《立法法》规定“起草行政法规时可以采取听证会听取意见”，但没有作出具体规定，既然是“可以采取听证会”那也可以不采取听证会；而《行政法规制定程序条例》也并没有做出具体规定，造成行政法规制定时很难采取听证会形式听取意见。

2、具体行政行为听证的适用范围过窄

根据我国行政法理论，具体行政行为是指行政机关行使职权过程中对特定公民、法人或其他组织的合法权益产生影响并能够产生法律后果的行为。国外听证程序的适用范围具有以下两个特点：一是适用范围较广，一般不加太多限制；二是主要适用于相对人不利的处分；但是我国《行政处罚法》第42条规定：“当事人对限制人身自由的行政处罚有异议的，依照治安管理处罚条例有关规定执行”。这条规定很显然不公正，因为限制人身自由的行政处罚对公民权利的影响一般会比巨大数额罚款的影响更大。除开2004年7月1日实施的《行政许可法》规定了听证程序也适用于行政许可外，其他的具体行政行为很明显排除在听证程序之外，这种现状不利于保护行政相对人的合法权益，也不利于行政法的公正价值目标的实现。所以，扩大听证程序的适用范围是行政程序法发展的必然趋势。

三、我国听证制度的完善

行政法的基本原则之一就是依法行政，所以健全立法是依法行政的重要前提。基于我国目前缺乏统一的行政听证制度方面的法律，且关于听证方面的法律条文也分散在不同的法律法规之中，规定不一，因此制定一部行政听证制度的法律刻不容缓。只有规定了相应的法律制度，才能真正做到“有法可依，有法必依”及执法为民。

制定行政听证制度的法律，主要从以下几个方面入手：（1）扩大听证的范围，对涉及行政相对人及利害关系人的切身利益的事项都纳入到听证的范围，使得人民的利益得到最大限度的保护；（2）完善听证程序，比如：听证主持人的选择、回避，听证参与人的选择，听证信息公开等，只有程序公正、公开、民主才能实现实体的公正；（3）加强听证救济，对不服听证结果或者行政机关及其工作人员违反听证程序的救济途径规定为行政诉讼，以便及时维护行政相对人或者利害关系人的权益；（4）建立听证监督机制，上级行政机关对下级行政机关的应与听证而没有听证或者听证程序违法等事项予以监督，同时社会群众、人民团体、媒体等也有权对行政机关的行为予以监督，提出批评和建议，促进听证制度的透明化，防止行政权利滥用；（5）提升听证笔录的地位和作用，听证笔录反映了大多数群众的意志和看法，为了不让听证流于形式，行政机关在做出决定或者规定前，应充分参考听证笔录甚至是以听证笔录为依据；（6）加强普法宣传，增强公民法律意识，改善公民对听证制度的错误认识，同时提高行政机关工作人员素质，使听证制度真正成为公民的权利、行政机关的义务。

总之，我国贯彻实施依法治国方略，关键就在于依法行政，而依法行政则要求制定行政听证制度的法律，方可能做到有法可依。建立行政听证制度有利于监督行政机关依法行使职权，做出公正决定，有利于维护当事人的合法权利，同时增强行政机关与公民间的良好行政关系，促进行政管理秩序的改善。而行政执法又要求程序正当，所以只有将行政听证制度制定成法律，规定具体的程序，才能使执法有依据，权利有保障，也才能实现权责一致和执法为民的要求。（作者单位：四川大学法学院）

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