特大城市人口规模调控的对策与思考

随着城市人口的过度膨胀，很多城市尤其是特大城市都出现了一系列的“城市病”问题。如何调控城市人口规模，成为了政府和学术界讨论的热点问题。本文在走访调研深圳市主要城区的基础上，总结了深圳市在人口规模调控方面的经验与教训，希望能够为那些依靠制造业发展起来的城市的人口规模调控以启示。

一、深圳市人口变迁特点

（一）人口总量大，流动人口多

自特区成立后，深圳市便成为了典型的移民城市，经济快速发展带来了人口的“爆炸式”增长，从1979年建市之初的31.41万快速增长到1046.74万人（2011年底），非户籍人口由2000年的576.32万增至2011年的778.85万，常住人口总数突破千万大关，成为名副其实的特大城市，实现了从“小渔村”到“国际化大都市”的腾飞与转变。从全国范围看，深圳市是全国流动人口最为集中的城市之一，其流动人口一度超过北京、上海和广州，多年位居全国第一。

（二）人口密度高，分布不均匀

2011年底，深圳市人口密度高达每平方公里5256人，同2001年的3638人/平方公里相比，增加了1618人/平方公里。总的来看，深圳市人口密度高，是全国平均水平的37倍多，是广州市的3倍多，居全国之首，其中福田区每平方公里人口接近1.68万人，高于北京首都核心功能区（东城区和西城区）的人口密度（1.43万人/平方公里）。2013年年初，美国《福布斯》杂志公布了世界人口最稠密城市排行榜，深圳市仅次于孟买、加尔各答、卡拉奇、拉各斯，位列全球第五。从常住人口地区分布看，深圳市的人口空间分布并不均匀，福田区、罗湖区、宝安区和南山区的人口密度明显大于盐田区、龙岗区、光明新区和坪山新区，人口分布不均造成市中心人口拥挤、环境质量差，而郊区城市化发育程度低。

（三）人口年轻化程度高，仍处于“人口红利”期

第六次人口普查数据显示，深圳市常住人口中，0—14岁人口为101.88万人，占9.84%；15—64岁人口为915.64万人，占88.40%；65岁及以上人口为18.28万人，占1.76%。全市人口平均年龄为30岁左右，15—64岁人口占总人口的88.40%，明显高于北京、上海和广东的比例，是典型的“两头小，中间大”的年轻型人口结构，处于旺盛的“人口红利”期，这说明深圳市仍是年轻的城市，仍具有较好的发展优势和活力。

二、深圳市人口规模调控经验和面临的挑战

（一）深圳市人口规模调控取得的经验

1、通过产业转型升级，科学调控人口规模

自上世纪90年代开始，深圳市开始进行产业转型升级，先后出台了《关于加快产业转型升级的指导意见》、《深圳市加快产业转型升级十项重点工作（2011—2015）》、《深圳市加快产业转型升级配套政策》等文件，实施鼓励技术、资本密集型产业优先发展的政策，使劳动力技能、素质结构充分满足产业结构优化升级的需要。通过合理确定和调整限制发展类和禁止发展类产业，依法淘汰国家明令禁止、无证无牌、排放超标、恶意欠薪、安全隐患严重和落后产能企业，同时加快发展高新技术产业和现代服务业，加速壮大战略性新兴产业，推动了从业人口的结构置换。

通过一系列产业调整，深圳市就业结构发生了明显的变化，从2009年至2011年间深圳市行业从业人员数变化情况来看，水利、环境和公共设施管理业，文化、体育和娱乐业，农、林、牧、渔业和采矿业从业人员减少幅度较大，金融业、科学研究、技术服务和地质勘查业，租赁和商务服务业，交通运输、仓储和邮政业从业人员增加幅度较大，人口调控成效初显。

从非户籍人口增长速度来看，在经历了建市之初的快速增长以后，近20年来，增速逐步放缓，尤其是进入新世纪以后，增速放缓，且维持在5%以下，但户籍人口增速稳中有升（见图1所示），这表明近年来深圳市出台的一系列人口规模调控政策起到了明显的效果。

2、优化城市空间格局，合理引导人口分布

一是通过城市建设用地指标来合理控制城市规模。根据《深圳市城市总体规划（2010—2020）》，到2020年，深圳市城市建设用地控制在890万平方公里内，人均建设用地控制在81平方米以内。总体上看，深圳市在控制城市规模方面做到了从严控制土地供应总量，严格控制新增土地供给，努力扭转粗放利用模式，将建设重点放在已开发区域的更新改造上，同时以结构性、差别化的土地供给，引导空间资源向产业转型升级的重点方向、重点领域、重点行业和重点企业配置。

二是通过组团发展来优化城市空间结构。根据市情市况，确定了以中心城区为核心，以西、中、东三条发展轴和南、北两条发展带为基本骨架，形成“三轴两带多中心”的轴带组团结构，合理进行居住、产业用地布局，形成带状发展态势。

三是通过完善城市基础设施促进城市发展。在规划编制时，根据《深圳市城市规划标准与准则》等规范标准，结合地区发展需求、人口规模及服务范围，布置各类配套设施，完善路网结构，引入轨道交通等。通过完善城市基础设施，缩小了原特区内外的差距，吸引了一部分居民从特区内向特区外转移。

四是通过产业用地布局引导产业转型升级，提高就业门槛，引导劳动密集型产业人口外迁，降低中心城区人口密度。

五是借助特区一体化建设的区域特色和统筹推进策略，加快了深莞惠一体化发展。“深莞惠经济圈”内产业的升级带动人口转移、城际交通无缝对接降低通勤成本、土地集约节约利用改变居住格局、社会事务及公共管理水平的提升则改善了人居的舒适性，促进了深圳市内人口适度向周边地区疏散。

3、不断创新人口管理体制，逐步完善公共服务体系

一是先后开展了流动人口和出租屋管理体制改革。从2008年8月开始，深圳市正式推行居住证制度，对流动人口实行“前台服务，后台管理”，探索出“以证管人”、“以业管人”的流动人口服务管理新模式。

二是注重队伍建设，建立了流动人口和出租屋管理的专门机构和专业队伍。共设出租屋管办10个，街道出租屋综管所57个，社区综管站567个，培训、整编出租屋综合管理员1.8万人，出租屋流动人口信息采集率保持在95%以上。

三是加强流动人口信息化管理。通过加快信息化建设步伐，探索出多种有效模式，实现人口动态化、网络化、数字化、精细化和信息化管理。

四是针对复杂的人口结构，深圳市逐步构建了实现人口全覆盖的公共服务体系，努力探索多种便民维权和市民化服务机制，从2005年开始推出人口管理“1+5”文件。使流动人口在务工就业、就医看病、办证发照、子女入托入学、住房等方面普遍得到与市民享受同等条件的优惠服务。此外，深圳市还通过实施住房与人口联动调控计划，促进房地产开发与人口布局相结合，促进人口居住合理分布。

五是积极推进人才引进入户改革创新，不断优化人口结构。近年来，深圳市围绕经济结构调整和人口结构优化等中心工作，结合区域人口结构、年龄结构、产业政策、人口政策等，坚持市场导向，紧密围绕经济社会发展需要，“不拘一格降人才”，建立并完善了积分制的人才引进入户制度，人才引进入户年均增长20%，较好的满足了产业转型升级的人才需求，优化了人口结构。

（二）深圳市人口规模调控面临的挑战

1、人口规模总体目标调控任务艰巨

按照《深圳市城市总体规划（2010—2020年）》设定的目标，规划到2020年，全市常住人口控制在1100万人以内。而根据第六次人口普查数据，深圳市常住人口已经达到了1035.79万人。

众所周知，一个区域的人口增长与当地产业发展是紧密相关的，最初促进深圳市人口增长的因素主要来自第二产业。近年来，随着深圳市加快产业结构优化调整，深圳市第三产业比重和拉动率出现明显上升，但第三产业比重总体上看还不够高，仍然落后于北京、上海、广州，未来一段时期将进入加速发展时期，伴随第三产业的崛起，势必会继续推动城市人口的增长。

2、人口结构不合理限制了城市的进一步发展

从人口结构看，深圳市一般性人才过多，但高层次人才十分短缺，且流失严重、青黄不接，其中龙岗区接近四分之三以上的人口为初中以下文化程度，相当部分无业或职业不明人员，这与建设现代化国际大城市要求还不适应，难以满足实际需求。未来发展面临着既要消减人口规模，又要改善人口结构，同时还要提高人口素质的多重挑战。

3、非户籍与户籍人口倒挂带来人口结构风险

目前，深圳市非户籍人口与户籍人口比例为5∶1，居全国之首，其中龙岗区非户籍人口与户籍人口比例高达10∶1。非户籍人口与户籍人口严重倒挂现象导致深圳出现了严重的城市人口二元结构，对于人口统计而言，也产生了统计困难和增加统计误差问题，而且受户籍管理等因素的影响，短期内难以扭转。流动人口的不断增多，形成了很多“游民”和“蚁族”群体，这些人因工作不稳定、生活没保障，成为社会潜在的不安定因素，加剧了基本公共服务与社会管理的压力。

三、深圳市人口规模调控经验对特大城市的启示

通过深圳市在人口规模调控方面的经验可以看出，城市人口规模并非越大越好，应该遵循城市发展和人口发展的客观规律，合理控制人口规模。

（一）继续推进政府职能转变，充分发挥市场机制作用

加快政府职能转变，避免采取简单粗暴的“封闭式”行政手段控制大城市的人口规模，按照政府引导与市场主导相结合、产业布局调整与优化城市功能相匹配的原则，科学调控城市人口的数量和质量。打破原有调控思路和措施的无序状态，系统梳理城市人口调控中的各主要矛盾关系，积极学习借鉴纽约、伦敦、东京、巴黎、首尔等国际城市的人口调控经验，吸取“拉美陷阱”的教训，建立“有序”调控城市人口规模的对策体系。在制定国民经济和社会发展规划时，必须要充分考虑城市的实有人口状况，把人口问题作为编制规划的重要因素统筹考虑，合理控制人口总规模，逐步调整人口结构，实现人口规模、结构和素质与产业、资源、环境相协调的发展机制。

（二）转变经济发展方式，以优化产业结构引导人口分布

研究发现，与内地传统工业城市不同的是，深圳市第二产业以劳动密集型制造业为主，这些产业需要大量的劳动工人，而第三产业中低端服务业占比大于高端服务业，低端服务业主要依赖劳动力和资本要素，需要吸纳大量的劳动力人口，高端服务业则主要依赖技术、信息要素，能大幅减少对劳动力人口的需求，因此调控人口规模必须依靠加快产业升级。一是制定与产业、资源、公共服务相匹配的人口战略，通过产业调整、增加投入、鼓励创新等政策促进产业升级。二是加快转变经济发展方式，使产业结构由劳动密集型向技术密集型转化，以此来减少用工人口数量，降低城市人口的机械增长率。三是通过制定就业和生活成本等方面的经济政策，通过成本“挤出效应”来选择企业，引导城市人口有序流动。

（三）加快深化户籍制度改革，规范流动人口计划生育

从国内特大城市发展现状来看，现行的户籍制度背后存在种种制度障碍制约着劳动力的自由流动，必须加快改革，降低城市户口的福利含量，突破户籍与福利合一的社会管理制度，逐步使户口与福利脱钩，还原户籍的人口登记功能，为人口自由流动和经济社会发展奠定制度基础。同时要改革传统的以户籍为主的人口与计划生育管理体制，对各级政府的目标管理考核范围由原来的户籍人口改为常住人口。各级政府对实际居住在辖区内的所有育龄人员，不分户籍，实行同宣传、同管理、同服务。进一步扩大与流出地的双向管理范围。规范流动人口计划生育服务工作，使流动人口得到基本的计划生育、生殖保健服务，切实降低流动人口计划外出生。

（四）科学利用信息化平台，建立长效的人口管理机制

从国家层面建立完善的信息采集系统，建立包括外来流动人口、市内人户分离人员在内的人口信息交换平台和交换机制，以其为基础实施人口状况监测，每年定期开展人口状况摸底调查，特别是针对流动人口的现状进行摸底调查，对人口总量、结构、分布等进行统计分析，实现流动人口信息全国范围内无障碍互通共享，为调控人口规模提供决策依据。建立统一的流动人口数据库，实行“一方采集，多方使用”的信息采集与共享机制。此外，要创新人口管理的思路，明确加强和完善人口管理的工作目标，理顺人口管理体制，整合人口管理资源，创新人口管理手段，提高人口管理能力，建立适合城市需要的长效人口管理机制。

（五）促进基本公共服务均等化，创建和谐人口发展环境

优质公共资源在空间上的均等化配置是避免人口过度流向城市中心区的关键因素。因此，必须加快完善大城市近郊及周边地区的交通、教育、医疗等公共设施和服务配置，减少周边居民对中心城市的依赖。中央政府在基本公共服务均等化过程中应该发挥主导作用，不断提高地方政府对公共服务投入的积极性。坚持基础建设与服务管理相结合，采取“政府主导、多方参与”的方式来推进基本公共服务均等化，不断提升流动人口市民化服务水平，使流动人口享受到市民化待遇、亲情化服务，进而创建和谐稳定的人口发展环境。此外，积极推进社会保障体系，为建立统一的劳动力市场创造条件。

（作者单位：国家发展改革委经济体制与管理研究所）