公众参与环境保护研究综述

【摘要】：随着经济的快速发展，我国环境保护的形势越来越严峻，党和国家对环境保护工作高度重视，但环保工作，仅靠政府自上而下的行政手段管理是远远不够的，深入与广泛的公众参与这种自下而上的力量才是持久推动环境污染治理工作的根本动力。

【关键词】：环境； 环保； 公众参与

中图分类号： TE08 文献标识码： A

环境要素作为一种典型的公共产品，其质量的维护除了政府进行积极、主动、有效地管理，更需要全社会的共同参与。公众参与环保，是解决我国环境问题的重要途径；是构建和谐社会的重要环节；是推进环境保护的巨大动力。

一、公众参与的概念与内涵

公众参与涉及的内容非常广泛，关于其概念和内容学界众说纷纭。从社会学角度上讲，“公众参与”是指社会群体、社会组织、单位或个人作为主体，在权利义务范围内有目的的社会行动。进一步来说，也就是社会公众对某一事物的共同维护和处理。“环保公众参与”则特指社会公众对环境保护的认知、维护和参与程度。其内涵是指在环境活动中，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的活动。这种参与，应包括决策参与（指公众在经济环境政策、规划和计划制定中和开发建设项目实施之前的参与）、过程参与（指公众对环境法律、法规、政策、规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与）、末端参与（指公众对环境污染和生态破坏发生之后的参与）。

公众参与是建设项目在立项阶段或前期准备中的一项重要工作，我国目前已将之纳入建设项目环境影响评价中。环评中的“公众参与”是项目方或者环评工作组同公众之间的一种双向交流，其目的是使项目能够被公众充分认可并在项目实施过程中不对公众利益构成危害或威胁，以取得经济效益、社会效益、环境效益的协调统一。

二、公众参与原则的形成和发展

环境保护中的公众参与原则，是在实践中不断发展总结出来的，也是社会经济发展的必然趋势。“公众参与原则”源于 20 世纪 60 年代末以来日益高涨的环保浪潮和对环境问题的深层次认识。由于受传统的主流经济学的影响，以前人们认为环境保护是一种公共产品，而公共产品只能由政府提供，形成“环境保护靠政府”的片面理解，从而把广大民众排斥在环境保护领域之外。随着环境危机的日益严重，人们逐渐认识到光靠政府进行环境保护是不行的，一是与“市场失灵”相对，同样存在着“政府失灵”现象；二是由于环境问题本身的特点，决定着环境危机的解决必须依靠政府与广大民众的倾力合作。

三、我国公众参与环保的现状、形成和发展

随着我国生态问题和环境污染的不断加剧，我国公众的环境意识不断提高，参与环境保护意识也在逐步增强，并与世界社会环境的主流基本一致。一些人组织起来，积极地参与到保护环境的行动中去，各种形式的环保团体纷纷成立。许多行业组织、非环保专业的群众组织也开展多种形式的环保活动，大小、规模、范围不等的环保社会活动频繁，公众以各种形式参与环境保护的力度、深度和频度大大增加，如的“保护母亲河行动”，全国或地方性“环保世纪行”、“碧水蓝天行动”，废旧电池的收集活动，个人建立的环保网站，新闻媒体通过广播、电视、报纸、网络等媒介进行环境宣传、舆论监督，各地公众为维护自身环境权益，保护生态环境积极举报各种污染和破坏环境的行为。

在我国，1973 年引入环境影响评价的概念，之后进行的环境影响评价中没有系统规定公众参与的内容，但中国独特的环境影响评价的审查方式，也可以说是中国公众参与的一种特殊形式，或者说是中国特色的公众参与的基础。

国实施了一个由亚洲开发银行提供赠款的环境影响评价培训项目，该项目在中国 EIA（环境影响评价）中首次提出公众参与的问题，从此公众参与成为我国环境影响评价的热点问题，在随后举行的一系列国际研讨会上，中外专家、学者和政府官员就中国的公众参与问题进行了深入的探讨，并提出了建设性的意见。

1993 年由国家计委、国家环保局、财政部、人民银行联合的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中，首次提出了公众参与的明确要求：“公众参与是环境影响评价的重要内容，报告书应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众火社会团体的利益能考虑和补偿部分，公众参与工作可在评价大纲编制的审查、报告书审查阶段进行。”

2002 年通过的《环境影响评价法》则对公众参与的权利作出了明确规定：“国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价。”

四、我国公众参与环境保护存在的问题

1.公众参与不足的原因分析

（1）经济发展的不均衡

经济发展的不均衡，对公众参与的能力有很大的限制。就公众参与能力而言，经济基础自然是一个重要方面。虽然改革开放以来人民生活水平整体提高了，但是从分析的角度看，这种提高是不均衡的，相当多的人目前经济状况还不是很好，这是制约其实际参与环境保护的重要原因之一。

（2）长期政府主导型的负面影响

回顾中外环境保护事业发展的历程，与西方国家环保事业最初由公众推动不同，我国的环境保护工作是由政府首先推动。30 多年来，从“基本国策”到“科学发展观”，充分显示了历届党和国家领导人高度的历史责任感同。然而，好的政治理念必须依靠公众来响应，必须依靠公众参与来落实，必须依靠一套完善的监督机制来贯彻。发达国家的经验也表明，公众参与不仅是环境质量得以长久维持的内在因素，而且是监督政府、企业等履行环境管理和保护义务的有效的生力军和庞大社会力量。我国长期以来依赖政府自上而下推动环境保护，实际上忽视了公众参与，压制了公众自主参与环境保护的机会。在这种情况下，公众是难以参与环境保护过程的，即使是参与，往往也是被动卷入。

（3）公众环境意识有误区

《中国公众环保指数 2005 年度报告》显示，说到环保问题时，有比较多的公众认为：环境问题≈环境污染。公众对环境负面问题的敏感程度和关注程度远高于可持续发展、自然保护区等正面的环境问题。事实上，环境保护的外延很广，是指人类为解决现实的或潜在的环境问题，协调人类与环境的关系，保障经济社会的持续发展而采取的各种行动的总称。公众将环境问题等同于环境污染，是由于公众对于环境污染问题敏感所致。造成这种情形的原因，一方面是环境污染状况日益严重，切实影响到了公众的日常生活，急需处理和改善；另一方面是一些媒体对环境负面问题偏重报道，对公众产生了不利影响。认识的误区，以及公众环境知识储备不足，也严重制约了他们对于环境保护的实际参与。

2.推进我国公众参与环境保护的建议

国内外环保的经验和教训，都昭示了公众参与的重要性。公众参与是推进环境保护的巨大动力，公众参与的广度和深度在很大程度上决定着环境保护的水平。在我国经济建设高速发展，环境保护纷繁复杂的情况下，公众参与的迫切性和必要性更加突出；而鼓励公众多层面参与环境保护，特别是鼓励公众源头参与环境相关决策，其意义尤其重大。促进公众参与环境保护，关键在于提高公众参与的有效性：切实提高公众参与的能力，增加公众参与的机会，优化公众参与的效果。

五、鼓励公众参与环境保护的具体举措

(一)建立健全相关法律。我国要在相关环境的立法中明确规定公众参与的权利和义务，要对公众参与环境保护的领域做出规定。要在条件成熟的时候提出环境权的概念。加强环境权理论的研究和实践。只有立法完善了，公众参与环境保护的行为才能得到保证，公民的环境权才能够体现。

(二)加强环境保护的宣传教育工作。加强宣传教育工作，十分有利于推进公众参与到环境保护的事业中来。在宣传教育中要抓住重点，要以树立可持续发展观、提高公众参与环保工作的技能为核心，帮助大家树立环境安全的观念，增强维权意识。环保宣传教育工作的重点对象应是决策层和广大青少年，决策层对环境保护工作的发展起着决定性的作用，而青少年是未来发展的希望，加强对他们的教育能够带动整个环保事业的可持续发展。

(三)加大对公众参与环境保护工作的经费投入。经费一直是困扰公众参与环境保护工作的瓶颈，为了推动这项事业的发展，国家应该加大改革力度，建立符合市场经济规律的经费运营机制。制定倾斜政策调动民营资本的积极性，允许民营资本在公众参与环境保护的事业中获得合理合法的经济回报。同时还可以通过发行、债券等方式募集资金，做到经济效益和社会效益的双丰收。

(四)不断丰富环境信息的通报渠道。目前，我国公众获得环境信息的渠道与来源十分有限，不利于公众参与环境保护工作的发展。随着社会大众对环境问题关注度的提高，现有的环境信息通报渠道已不能满足大家参与决策的需要。因此，要丰富通报渠道，从深度和广度上保证公众对环境信息的认知度。

结语

公众参与环保，是解决我国环境问题的重要途径。公众的知情、参与和监督，能够帮助政府实现科学决策，避免决策者因盲目性和随意性造成决策失误。在目前各种矛盾凸现、环境保护面临压力继续增大的情况下，更需要科学的环境决策，才能实现全面协调、可持续发展的方针。公众的参与和监督，可以督促企业主动承担社会公民的环境责任，采取更为积极有效的措施减少污染，缓解环境压力，为建设环境友好型社会多作贡献。

参考文献：

[1] 蔡守秋.环境资源法学教程[M].武汉：武汉大学出版社，2000

[2] 李艳芳.公众参与环境影响评价制度研究[M].北京：中国人民大学出版社，2004