近年来关于公众参与社会管理研究综述

社会管理创新是一项复杂的系统工程，它不仅需要政府发挥应有的作用，更需要公众积极参与，激发社会活力，提供创新保障。2004年党的十六届四中全会第一次提出了要建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。此后，学术界关于公众参与社会管理问题的研究逐步展开，并取得了一些研究成果。本文拟对相关研究情况做一简要的概括和梳理。

一、公众参与社会管理的内涵

公众参与理论最早发源于美国的政治领域，指的是一种政治原则或实践。在国内，学者们对公众参与的研究也比较集中于政治学领域，在社会学领域对公众参与的相关研究则相对比较少，但两者研究的内容和范围有所重叠。

（一） 公众参与的概念界定

俞可平从比较宽泛的角度提出，公众参与通常又称为公共参与、公民参与，就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动。[1]王锡锌认为，规范意义上的公众参与是指公共权力在做出立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。[2]邢淑英从能力的角度提出，公众参与是指公民广泛地参与到社会管理之中，调动一切有利于社会稳定的积极因素，排除一切不利于社会稳定的消极因素，充分发挥人民在国家管理中的作用，增强社会与政府、公民与政府的合作，提高社会自我管理、自我服务和自我发展的能力。[3] 戴雪梅认为，所谓“公众参与”主要是指公众在公共事务的决策、管理、执行和监督过程中拥有知情权、话语权、行动权等参与性权利，能自由地表达自己的立场、意见和建议，能合法地采取旨在维护个人切身利益和社会公共利益的行动。[4]

（二）公众参与的主体

王锡锌认为，公众参与的主体就是公众、利害相关的个人或组织。公众参与不同于公民参与。[5]戴雪梅指出，“公众”在公共关系学中是一个“集合体”，可以是公民，也可以是组织。[4]王周户认为，在我国的特定政治和法律现实当中，我们认为所谓的“公众”应当是私权主体。公众并不当然地包括专家、学者。专家、学者能否成为公众参与中的公众主要取决于其是因为利益的影响而主动地参与到行政程序中来，还是因为受到行政机关的要求而被动地参与到行政程序中来。公众参与中的私权主体包括自然人以及法人。[6]

（三）公众参与的范围

俞可平认为，社会中存在一个公民可以合法参与的公共领域，这一公共领域的主要特征是公共利益和公共理性的存在。公民参与的范围比政治参与更大。除了政治生活外，公民参与还包括公共的文化生活、经济生活和社会生活。特别是在公民社会越来越发达的今天，公民参与的范围正在日益扩大，已经从国家的正式领域扩大到社会的非正式领域。[1]丁元竹指出公众参与包括民主参与决策，参与社会组织、基层组织的各种事务。[7]王锡锌认为，公众参与，也可称为公共参与，它所强调的是“事务的公共性”，如果某个事务属于公共事务，那么公众就可以参与到对该事务的观点表达、讨论、评价、协商等活动之中。也只有这样，才能体现出公共事务的公共性。[5]蔡定剑认为，公众参与的对象包括：立法、公共政策制定和公共事务决策、公共治理。但公众参与不包括选举，不等于政治参与；公众参与也不包括街头行动和个人、组织的维权行动。[8]

（四）公众参与过程的不同认识

蔡定剑指出，公共参与这个概念强调公共机构和公众在公众参与过程中的互动性。其中，公共机构是公众参与的主体，而且是主导方。公众是参与方，一般是被动方，但是中国公众参与有自己的特点，公众还不完全是被动方，有时在公共机构决策和治理过程中，公共机构没有主动开放公众参与的情况下，来自民间的和社会的力量通过媒体、网络等公众舆论的手段，对某一公共决策或治理施加影响，迫使公共机构与公众产生互动过程。只有单方的行动而没有互动过程的行为不能称为公众参与。[8] 丁元竹认为，公众参与的根本目的是确保自身和社会弱势群体的利益，公众参与过程也包含了利益博弈的内涵。[7]

二、公众参与社会管理创新的意义和价值

学者们普遍认为公众参与社会管理具有十分重要的意义和价值。冯桂林认为，公众参与之所以成为社会管理体制建设的又一基石，是因为它反映了社会发展的一般规律和要求，它决定着社会管理体制的性质和效率，它影响着社会管理体制的前途和命运。[9]

1.从社会管理的角度。刘柳珍认为，作为现代社会公民表达意愿、实现自身利益的重要方式，公众参与社会管理不仅是一种事实状态，而且对促进社会的公平正义、安定有序与和谐宽容具有重要的意义。[10]

2.从社会管理创新的角度。孙彩虹提出，公民参与社会管理创新具有法理和理论支撑；社会事务日益复杂和多样化要求公民参与社会管理创新；社会管理方式的创新要求公民参与社会管理过程；公民参与能够促进在社会管理创新中更好地维护群众权利。[11]

3.从当前经济社会发展的角度。朱慧卿指出，公众参与社会管理是社会发展的必然要求，是构建社会主义和谐社会的内在要求，是社会主义民主政治的重要内容，是当今社会转型的必然要求。[12]

4.从个人和经济社会发展的不同层面角度。党秀云认为，公民参与是现代民主政治的一种具体体现，它不仅能促进民主政治的发展与进步，而且还能预防和解决某些公共问题的产生。从个人层面：参与能够保证公民权的实现，能够促进公民意识的觉醒，能够提升公民的公共责任感。从社会层面：参与有助于社会资源的整合，有助于社群意识的形成，有助于多元文化的形成。从政治层面：参与有助于民主政治的发展，有助于强化政治体系的代表性和回应性，有助于增强政府的合法性。从公共管理层面：参与有助于公共事务的推行，有助于公共服务效能的最大化，有助于公共服务品质的提高。[13]

三、目前我国公众参与社会管理面临的困境和问题

学者们比较一致地认为，伴随着我国经济社会的发展和民主政治的推进，公众参与社会管理取得了一些现实经验和成绩，但仍面临着困境和许多问题，主要集中在以下几个方面。

1.公众参与的主动性和能力方面。王鹏认为，目前在我国公众参与社会管理的主动性较低。有些公众对参与与自身利益不是密切相关的决策活动热情较低，缺乏主动性，还有些公众对参与表现得过于冷漠，或者过于激情，带有明显的自由性。[14]黎慈认为，目前在我国公众参与社会管理的能力有待提升。主要表现为：一是普通民众的“公民意识”缺乏，二是一些“精英”参与的主动性欠缺，三是公众参与能力难以适应社会管理新格局的要求。[15]

2.公众参与的相关制度、法律方面。蔡定剑指出，在我国参与式民主当前面临的困境，一是缺少制度基础，二是缺乏法律保障，这使得公众参与缺少系统性而呈现碎片化。[8]杨彩琴指出，公众参与社会管理在中国目前还处于初始阶段，是一种非制度化的参与。公众参与的广度和深度都存在严重不足，公众参与面临重重困境：公众参与因缺少系统联系而呈碎片化，因缺少社会生态环境支撑而低效化，因缺少内在动力而凸现孱弱化。[16]

3.社会组织的发展方面。王锡锌指出，从考察的情况来看，中国社会的利益组织化程度还比较低，这与中国社会事实上的利益分化程度是不相称的。[5]向春玲指出，目前在我国社会组织发育不成熟。第一，我们对社会组织功能的认识不足，没有把社会组织真正纳入经济社会发展总体布局。第二，我国社会组织发展缓慢，数量少、规模小、质量低，难以满足社会发展的需要。第三，有关社会组织的法规体系尚不健全，立法层次较低，有关政策还不完备。第四，社会组织管理的体制机制与社会组织发展不相适应。第五，部分社会组织行政色彩严重，没有很好地在社会管理中发挥出应有的作用。[17]

4.政府对公众参与的认识和影响方面。杨军剑指出，一些地方政府虽然开辟了公众参与的途径，也取得了一些实效，但在实践中还存在一些明显的问题。第一，一些地方政府对公众在社会管理中的作用和定位模糊，在把握不同社会管理主体的角色、功能方面还有欠缺。第二，以党代政、党政不分、政社（事）不分、以政代社的现象在一定程度上仍然存在。第三，政府信息的透明度不高，信息公开途径少、内容模糊，公众参与的渠道不畅或流于形式。[18]

5.公众参与的渠道、方式方面。宋林飞指出，目前，我国公众参与社会管理的渠道存在两个突出的问题，一是不充分，二是不够畅通。[19]王周户指出，公众参与的方式也存在不少问题。如，有人提出三种公众参与的方式——民意代表、非政府组织和精英代表——只是西方民主制度下表达民意的一种工具，在中国的现实逻辑之下，这种工具更容易被强势集团所掌握。因为既然穷人可以用它来表达自己的利益，富人也同样可以用来表达他们的利益，而且可以表达得更好。[6]

四、公众参与社会管理的途径选择

针对公众参与社会管理中面临的困境和存在的问题，学者们主要从提高公众参与社会管理的意识和能力、完善公众参与社会管理的法律制度、发挥社会组织在社会管理中的作用、转变政府职能和理念、拓宽公众参与渠道等方面提出了公众参与社会管理的具体路径。

1.提高公众参与社会管理的意识和能力。李飞指出，加强教育宣传，培育公众参与意识；开展参与活动，提高公众参与能力。[20] 黎慈提出，政府应当采取多种方式培养公民参与意识。首先，引导学校教育培养公民参与意识；其次，引导新闻媒体、报刊杂志、互联网络进行广泛宣传，使公民正确认识自己的权利和自由，提高公民的文化水平和政治觉悟；再次，建立有效的奖励激励机制。并且指出，公众参与能力的培养是一项复杂的系统工程，涉及公众的自我教育能力、自我管理能力、自我服务能力以及自我发展能力的培养，需要建立规范的培训、教育制度。[15]

2.完善公众参与社会管理的制度。程琥指出，建立一套制度保障公众有序、有效地参与社会管理，这是一项长期性、根本性的工作。公众参与社会管理的制度建设涉及公众参与的方方面面，但是法律制度建设也是一个渐进过程，不可能一蹴而就。目前，应当围绕影响公众参与的一些关键环节和突出问题，加强制度建设。主要是民意调查制度、社会公示制度、社会听证制度、专家咨询制度、反馈回应制度等制度的建设。[21]

3.发挥社会组织在社会管理中的作用。向春玲提出，要发挥社会组织社会管理的协同作用。第一，解放思想，充分认识社会组织在当前我国经济建设和社会发展中的作用；第二，加大培育社会组织的力度，满足人民群众不断增长的物质文化需求；第三，深化改革，创新社会组织管理模式；第四，完善相关法律法规，规范社会组织的行为，依法保护社会组织的权益，促进社会组织健康发展；第五，加强社会组织的自身建设和人才队伍建设，提高自身服务社会的能力和公信力。[17]李景治认为，培育和发展社会组织要有明确的定位。在执政党的统一领导下，引导各类社会组织融入社会主流，同群众组织及其他社会力量协调发展，共同构建健康有序的社会管理格局；对各类社会组织的管理要合理规范。在法律上，要给予合法的地位。在政策上，要为其活动创造良好的空间；对于各类社会组织应当积极引导，要鼓励和支持公民在自愿的原则下，参加相应的社会组织，在法律允许的范围内，从事学术和专业活动，提供公共服务，开展公益慈善事业。[22]

3.转变政府职能和理念。加强和创新社会管理，如果不能把一个全能型政府转化为服务型政府，就会成为一句空话。政府改革如果不到位，社会管理创新就难以就位。为此，需完成两个观念的转化。首先，将服从理念转化为服务理念；其次，将包办理念转化为公民自我服务理念。[23]杨军剑提出，政府既要切实转变职能，又要努力培养塑造公民精神和责任意识，加强公民意识教育。塑造积极的公民精神，培养公众主动参与公共事务管理、分担治理责任的现代意识；研究社会管理规律，处理好不同社会管理主体之间的关系；强化主体责任，加大政府信息公开力度；畅通政务公开渠道，保障公众信息获取及时准确；更新社会管理理念，准确定位政府职能。[18]

4.拓展公众参与社会管理的渠道。宋林飞认为进一步拓展与畅通公众参与社会管理渠道，首要途径是倡导履行公共责任；建立社区自治与居民参与制度，拓展与畅通公众参与社区事务的渠道；完善公众参与慈善和互助制度，鼓励新的社会阶层人士在新经济组织内部构建和谐劳资关系，参与慈善事业和社会公益活动；建立公众利益诉求表达与矛盾调解制度，建立解决公众利益诉求的领导责任制。[19]李君如提出，社会管理新格局给社会管理注入了新内涵，要求政府负起责任，让社会公众来参与社会管理。其中，社区建设和社会组织就是在实践中摸索出的让公众参与社会管理的两种有效方式。[23]

参考文献：

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[2]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京：中国法制出版社，2008.12-17.

[3]邢淑英.借鉴国际经验充分发挥公众参与社会管理的基础作用[J].新远见，2012，（7）：66-71.

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[5]王锡锌.利益组织化、公众参与和个体权利保障[J].东方法学，2008，（4）：24-44.

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[14]王鹏.扩大公众参与是构建民主执政的基础[J].理论探讨，2008，（6）：28-31.

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[17]向春玲.论多种社会主体在社会管理创新中的作用[J].中共中央党校学报，2011，（10）：89-93.

[18]杨军剑.社会管理中的公众参与问题探析[J].学习论坛，2011，（4）：65-69.

[19]宋林飞.建立社会管理体系的难点和突破[J].社会科学研究，2012，（6）：95-100.

[20]李飞.切实推进公众参与社会管理[J].理论学习，2012，（9）：48-49.

[21]程琥.公众参与社会管理机制研究[J].行政法学研究，2012，（2）：66-73.

[22]李景治.中国社会形态的基本特征与社会管理创新[J].学术界，2011，（10）：5-17.

[23]李君如.转变政府理念扩大公众参与——论社会管理工作的挑战、突破与创新[J].人民论坛，2012，（14）：92-95.