政府购买服务相关问题思考

破解政府提供公共服务低效的基本手段是打破政府垄断，而政府购买公共服务的关键所在，恰恰是把政府公共服务的分配者角色同生产者角色剥离开来。由政府分配公共服务，以保证公共服务领域的基本走向和公平正义；由市场生产公共服务（公共产品），以保证公共服务领域的竞争与效率，从而较好地体现公平与效率的统一。

满足人民日益增长的公共服务需要是政府的基本职责，提高公共服务水平迫切需要创新公共服务方式，因为手段创新是良好治理的先决条件。①政府购买公共服务是改善公共服务绩效的重要方式。

提高公共服务水平是“硬道理”

持续提高公共服务水平是坚持人民主体地位的主要标志。社会主义制度下，人民的国家和社会主人的地位，既需要基本制度、根本制度的确认，更需要有现实途径加以落实。在基本制度既定前提下，探索更加丰富有效的、以提高群众享受公共服务水平为核心的现实途径极为重要。人民民主的社会主义制度是保证人民当家作主的制度基础，因此享受较高水平的公共服务是体现人民作为国家与社会主人的重要标志。显然，从人民当家作主的高度讲，持续提高公共服务水平是“硬道理”。

持续提高公共服务水平是政府及其治理存在的重要理由。党的十报告指出，要“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。”②中国各级政府都是人民的政府，由此决定，政府的基本宗旨是满足人民群众的公共需求；政府行政管理的根本性质是公共行政；政府的核心职能是公共服务；政府的建设目标是服务型政府。在社会主义市场经济条件下，中国政府的职能一般可以概括为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。从政府性质及宗旨看，归根结底，前三项职能都是从不同的角度为社会及公民提供服务。从政府职能结构看，公共服务职能无疑在各项职能中居于首要位置。

持续提高公共服务水平是社会和谐发展的基本条件。市场经济条件下社会发展的质量、速度与趋势，既取决于市场发育成熟程度，也受制于公共服务供给水平。市场主宰效率，政府专司公正。在实践中，由于市场逻辑无法消除自然及社会偶然性因素对人的影响，出现贫富不均的结果是自然的事情。强化公共服务体系建设，在坚持公共服务均等化原则基础上，提高公共服务水平，有助于改善和平衡社会财富在群体及个人间的分布结构，进而缓解由利益分化引发的社会矛盾，增进社会和谐。同时，良好的公共服务也有利于缓释竞争带给人们的后顾之忧，起到振奋市场主体及社会成员的精神、提高社会运行效率的作用。

购买公共服务是提高公共服务水平的重要工具

政府购买公共服务，是指为提高公共服务水平，政府运用公共财政资金，通过委托、承包、采购等方式向社会力量（企业、社会组织、个人等）购买公共服务的活动。政府购买公共服务是新型公共治理方式的具体体现和重要组成部分。

首先，从理论上看，政府垄断下的公共服务供给效率低下，是政府购买公共服务的基本依据。政府在公共治理中的优势和主要职责是通过制度安排（如法规、政策、执法、监督等）来达成和维护社会公正，劣势则表现为在微观领域资源配置中低效、失效甚至腐败，“在产出的均衡水平上，官僚机构的产出收益总是低于竞争性企业。”③归根结底，政府垄断公共服务低效的结果，与政府至高的威权地位、僵硬的层级结构、繁琐的行政程序、固化的官僚制度、模糊的公共产权、迟缓的社会回应等因素密切相关。

众所周知，提供公共服务的过程或者说公共服务供给，可以区分为两个主要环节：安排和生产。安排，是关于公共产品与公共服务的规划、决策和监督等服务活动的统称，内容主要涉及服务内容、服务对象、服务主体、服务标准、服务监控、服务评价等。生产，是关于公共产品与服务从产出到为服务对象享用的提供方式与过程。公共服务安排侧重宏观规则谋划，公共服务生产侧重具体资源配置。显然，前者是政府的优长所在，后者是市场的用武之地。所以，政府垄断公共服务的安排与生产，是不折不扣的避长扬短。

破解政府提供公共服务低效的基本手段是打破政府垄断，而政府购买公共服务的关键所在，恰恰是把政府公共服务的安排者角色同生产者的角色剥离开来。由政府安排公共服务，以保证公共服务领域的基本走向和公平正义；由市场生产公共服务（公共产品），以保证公共服务领域的竞争与效率，从而较好地体现了公平与效率的统一。

其次，从实践上看，政府购买公共服务的实践肇始于现代西方国家，盛行于20世纪下半叶，也是20世纪80年代以来西方新公共管理理论与实践尊崇的核心取向之一。西方国家政府购买公共服务的主要形式包括：合同出租、公私合作、用者付费制、凭单制度，其中，公共服务的合同出租是最主要的形式。④西方国家的实践证明，政府购买公共服务对于降低服务成本、改善服务品质、提高政府效能及公信力，具有积极作用。

20世纪末特别是21世纪以来，随着中国社会主义市场经济的发育发展和行政管理体制改革的不断深入，各级政府开始了购买公共服务的政策制定和实践探索，并取得初步经验。2003年召开的党的十六届三中全会指出，要允许非公资本进入法律法规没有禁止进入的基础设施、公用事业等领域。2005年国务院又出台相关政策，鼓励支持和引导民间资本参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。党的十七届五中全会明确提出，要改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化。2012年3月，《中央财政支持社会组织参与社会服务项目公告》中决定，以中央财政专项资金支持社会组织参与社会服务。⑤2013年7月国务院总理主持召开国务院常务会议，专题研究推进政府向社会力量购买公共服务事宜。

与此同时，各级政府购买公共服务的实践探索日益丰富，购买服务的领域愈益广泛，涉及教育、公共卫生、扶贫、养老、残疾人服务、就业培训、社区服务、基础设施建设与养护、绿化环保等诸多方面。⑥购买服务的实践效果比较明显，比如合同外包一直处于增长发展的态势，2002年以来，政府采购服务类项目数量以年均超过30%的速率增长，2006年更是出现了井喷式的增长；地方政府公共服务合同外包的领域除了缉毒反恐、监狱、消防等领域，其余绝大部分公共事业行业已经有了市场化的尝试。⑦

政府购买公共服务需要重点关注的几个问题

深化行政体制改革是政府购买服务的关键前提。第一，转变职能，改革机构，完善公共财政。实行政府购买公共服务方式，首先需要转变政府职能，使政府成为公共服务安排者而不是生产者，是掌舵者而不是划桨者；也需要调整政府组织结构，大幅度减少公共服务生产类部门和编制数额；还需要完善公共财政体制，削减公共服务生产类政府部门行政性资金，为购买服务提供财政资金保证。

第二，促进社会组织、企业的发育发展。政府购买服务的对象是企业、社会组织，企业、社会组织承担起服务生产者角色的关键，是其拥有足够的发育成熟的良好行政生态环境。唯有通过行政体制改革，改善政企关系、政社关系，拓展企业发展空间，尤其是放松对社会组织的严格控制，才能形成数量充足的公共服务生产主体，也才能形成竞争的局面。

第三，建立和完善公共服务的市场准入制度。政府公共服务质量与效率不高，主要根源是政府垄断公共服务供给而排斥竞争，政府垄断又根源于集权的行政管理体制。唯有深化行政体制改革，建立和完善公共服务准入制度，开放公共服务市场，让企业、社会组织有机会成为公共服务的生产者，打破公共服务领域政府一家独大的垄断地位，在提供服务过程中形成竞争局面，才能提高公共服务水平。

第四，控制政府部门自利以降低其对政府购买公共服务的制约。毫无疑问，政府购买公共服务会导致政府部门利益受损，购买服务必然遭遇利益相关部门的各种抵制和干扰，从而使购买服务的实践效果大打折扣。唯有通过行政体制改革，承认部门合理利益，彻底革除不当利益，破除部门私利藩篱，才能使政府购买服务顺利推进。

着重探索购买服务内涵是政府购买服务的基本要求。在我国行政体制改革进程缓慢、社会组织及企业发育发展程度参差不齐、政府购买公共服务理论研究及实践经验薄弱等因素并存的情况下，科学划定政府购买公共服务的种类、内容、方式十分重要的、最为基础性的课题。

首先，坚持政府购买公共服务的方向不动摇。改革与创新是公共治理发展的不竭动力。在认识上，应该把政府购买公共服务上升到公共治理变革重要组成部分的高度。在实践上，除法律规定和涉及国家安全、保密以及关键性政务事项之外，公共服务领域中的其他项目均可纳入服务购买的范围。

其次，学习借鉴与实事求是紧密结合。一方面，政府购买公共服务方式由西方发端并积累了丰富的经验。作为探索和实施这一方式的后来者，我国各级政府在推进购买服务实践中，理应把“提高公共服务水平是判断公共服务方式的唯一标准”作为看待问题的基本立场，大胆借鉴一切政府购买公共服务领域的有益经验。另一方面，从行政生态理论意义上说，任何公共治理方式的创新、实施及其效果都有其特定条件，忽视其生态环境，盲目照搬，“淮南为橘、淮北为枳”的几率则会大增，未添裨益，反增贻害。同样道理，就国内而言，地方政府及各类部门在购买服务过程中，推广经验、相互借鉴是必要的，但更应提倡实事求是、因地制宜，在此基础上创新购买服务方式。

再次，探索适合国情和地区实情的有效的购买服务方式和内容。从服务购买对象上，既可以探索政府间相互购买服务，也可以在政府部门间开展购买服务的竞争；既可以向企业购买，也可以向社会组织购买；既可以向公共部门购买，也可以向市场购买。在服务购买方式上，除合同外包、特许经营、采购招标、政策扶持与资助等已有方式，亦可结合本地实际探索和实施其他新的、有效的服务购买方式。在服务购买内容上，既包括居家养老服务、外来务工人员服务、青少年事务与矫正、计划生育服务等社区公益事务，也包括就业培训、社会福利与救助、禁毒、残障康复等社会治理事务。在服务领域上，教育科技、文化卫生、公共设施、民政与就业、劳动和社会保障、公共安全、环境保护等均可作为购买服务的领域。

服务对象广泛参与是政府购买服务的首要依据。政府购买公共服务是方式和手段，服务公众进而满足其共同需求是宗旨和目标，正如总理在2013年7月31日国务院常务会议上强调的，政府购买公共服务的基础是准确把握群众公共该需求。探索新的服务方式，提高公共服务水平，满足公众的公共需要，政府及其部门做好以下方面事情十分重要。

一是准确研判公众对公共服务的真实需求。近十年来，各级政府公共服务投入绝对数额持续增加，公共服务支出增长迅速。有资料显示，2001～2010年，中国各地区公共服务支出总额由2001年的4560亿元增长到2010年的28188亿元，10年间增长了6.18倍，明显高于同时期GDP的增长倍数（3.73倍），年均增长率达到19.98%，高于财政收入17.6%的增长率，也高于财政支出18.85%的增长率。⑧尽管如此，十余年后的今天，基本公共服务均等化仍然是社会期待的目标，公共服务仍为公众诟病，可谓成绩毋庸置疑，问题不容小觑。原因何在？依笔者之见，有服务数量不足、质量不高之痼疾存在，更有服务与需求相错位之因素。所以如此，盖因对公众真实、迫切的需求或视而不见，或缺乏了解研判。

二是以正确政绩观对待公共服务。无论是对公众真实需求无视，还是缺乏了解研判，究其本质，还是政绩观作怪。政绩看经济、经济看数字、数字出干部的思维逻辑和实践逻辑，终将使政绩观扭曲；政绩观扭曲必然造成公众“被公共服务”―强制服务。这就是一方面公共资源的大量投入，一方面是公共服务严重不足的重要原因所在。因此，提高公共服务水平，政府及公职人员树立并践行正确的政绩观至关重要。

三是让公众有途径有机会参与公共服务供给过程。一方面，从公共服务主体的角度看，公众特别是作为社会组织成员的公众，本身就是公共服务生产的提供者，因此，有参与公共服务提供过程的权利；另一方面，作为国家和社会的主人，公众更享有宪法及法律规定的参与国家和社会事务管理的权利。公共服务及其服务方式变革是社会公共治理的重要组成部分，因此公众自然有权参与决定公共服务供给过程。唯此，公众在享受公共服务过程中，才能在最大程度上避免“被代表”、“被服务”等本末倒置的尴尬。

防范购买服务风险是政府购买服务的重要保证。创新与风险是一对孪生，只有防范住风险，才能保护好创新。第一，从服务安排者角度看，在购买服务中，政府、部门及公职人员仍然握有规划设计、招标定价、签订合约、服务监管等核心权力，服务安排者与服务生产者为各自私利而“合谋”―权钱交易的可能性便由此产生。因此，严格规范和约束政府购买服务行为，防范其自利性甚至腐败的故态复萌便是关键。

第二，从服务生产者的角度看，社会组织、企业的资质参差不齐，宗旨偏离（私利最大化或营利为目的）等问题的客观存在，这也是“合谋”产生的条件之一。因此，作为公平正义代表的政府，必须按照公开、公平、公正、竞争、择优的原则，选择具备服务资质、诚实守信、有社会责任感的社会组织、企业作为服务的生产者，并建立严格的监督、考核、评价、惩罚及淘汰机制。在一定意义上，政府购买公共服务，也可视为公共服务的市场化改革，但必须明确，政府购买公共服务，是把相关职能转交给市场和社会来履行，但绝不等于也不能够把政府的责任市场化，其中监管就是政府的一项重要职责。

第三，从接受服务的角度看，必须建立相关的制度安排和渠道，使公众能够对服务安排者和服务生产者的服务行为进行有效的制约和监督，以确保公众切身利益诉求得到真正体现。

【注释】

①陈振明：《政府工具导论》，北京大学出版社，2009年，第1页。

②《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2012年，第26页。

③[美]尼斯坎南：《官僚制与公共经济学》，北京：中国青年出版社，2004年，第64页。

④宋世明：“工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示”，《政治学研究》，2000年第2期。

⑤胡薇：“政府购买社会组织服务的理论逻辑与制度现实”，《经济社会体制比较》，2012年第6期。

⑥苏明，贾西津，孙洁，韩俊魁：“中国政府购买公共服务研究”，《财政研究》，2010年第1期。

⑦句华：“中国地方政府公共服务合同外包的发展现状”，《北京行政学院学报》，2012年第1期。

⑧李文军，唐兴霖：“地方政府公共服务均等化研究”，《中州学刊》，2012年第4期。

责编/张蕾