增强农业开发经济管制

农业综合开发是我国社会主义市场经济条件下政府保护和支持农业发展，改善农业生产条件和生态环境，保障国家粮食安全，扶持农民脱贫致富奔小康的一项重要措施。1988年至2003年，农业综合开发共投入资金1951.8亿元，其中中央财政资金566.7亿元，地方财政配套资金495．5亿元，银行贷款242亿元，集体和农民自筹资金647.6亿元。农业综合开发政策性强，涉及面广，工作量大，投入资金众多，必须加强财务管理与监督。农业综合开发的财务管理贯穿于资金筹集和使用的全过程，具有管理机制的多样性，财务计划的严肃性，资金筹集的广泛性，资金使用的规范性，投资范围的多头性等特点。

一、农业综合开发资金财务管理的必要性

农业综合开发资金包括财政资金、银行贷款、农村集体和农民自筹资金、世界银行贷款、其他社会资金。为规范农业综合开发财务行为，提高农业综合开发财务管理水平和资金使用效益，结合财政体制、财务会计制度的要求，依据《国家农业综合开发资金和项目管理办法》(财政部令第29号)及相关财务规则，制定本办法。农业综合开发财务管理的原则：以资金投入控制项目规模，按项目管理资金；专人管理、专账核算、专款专用；实行财政无偿资金县级报账制。农业综合开发财务管理的主要任务：认真贯彻国家有关法规和政策；建立健全财务管理制度；合理编制年度财务计划，依法筹措和使用农业综合开发资金，确保资金专款专用；加强会计核算、财务预决算和资产管理工作，定期编制财务报告；强化财务监督检查。各级农业综合开发管理部门和建设单位应当设置财务管理机构，配备具有会计从业资格的专业人员，做好农业综合开发资金财务管理工作。农业综合开发是政府支持与保护农业的战略性措施，体现的是政府行为，财务管理工作首先必须贯彻执行党和国家的有关法律、法规和方针政策。农业综合开发管理部门和建设单位在开展财务活动时，都要严格贯彻国家有关法律、法规和政策。

二、农业综合开发资金财务管理存在的问题

农业专项资金包括农业综合开发资金、扶贫资金、粮自工程资金、人畜饮水项目资金、天然林保护资金等。这些资金来源渠道多，其筹集、分配、管理和使用由不同部门和不同的管理层执行。从审计的情况看，这些资金管理存在的问题不少．必须对其加强管理。近年来，农业综合开发管理中出现的一些新情况、新问题。主要有以下几点：1．配套资金难落实。农业专项资金在项日申报时一般都要求配套一部分地方资金。审计中发现山于大部分县(区)财政困难，大多数项目都存在虚假配套的现象。普遍采用经分管政府领导协调从县级财政借款配套后。通过虚列支出归还财政的方式解决。2．项目招标难落实。审计发现，工程项目大多数未进行招投标管理，材料、物资设备的购 也未通过政府采购及集中购买。其购买、调运、存储、使用相关财务核算手续不完备。3．资金沉淀问题突出。由于缺乏相应的统筹协调及追踪检黄，资金往往沉淀于相关项目实施单位。个别部门(特别是乡镇)还存在挪用的现象。在项目验收时叉临时抱佛脚，浪费丁大量的人力和物力。4．报账不规范。大多数农业专项资金都面向广大农民群众，很难取得正规发票，多通过开具假发票、套取现金，为本单位谋取小团体利益(用于解决单位地方补贴、招待费、年终奖等)，以及解决所谓争取资金花赞的“勾兑费”等。

三、农业综合开发资金财务管理策略

近几年，各级财政部门认真贯彻中央和省委、省政府关于农业和农村工作的一系列方针、政策，围绕保持农村稳定和增加农民收人，积极筹措资金，大力支持农业发展。目前广大农村正在开展“三个代表”重要思想学习教育活动，各级财政部门要进一步增强群众观念，切实把农民的利益故在第一位，要从讲政稿的高度，扎扎实实地为农民办好事、办实事，真正使农民得到实惠，各级要认真研究农业综合开发资金筹集的渠道问题．实事求是测算各级可用财力和目筹资金能力，既要做到量入为出，又要尽力而为，决不可为争取增加开发计划而弄虚作假，使自己背上沉重包袱，更不能为了强谓开发而直接或间接增加农民的负担。上述问题应引起有关决策部门的高度重视，并采取“统筹安排，加强监管”的对策。

1、辅助费用的资本化

原准则规定，因安排专门借款而发生的辅助费用，在所购建的固定资产达到预定可使用状态之前发生的，应予资本化，如果辅助费用金额较小，也可以在发生时费用化；在所购建的固定资产达到预定可使用状态之后发生的，应予费用化。而新准则规定，专门借款发生的辅助费用，在所购建或者生产符合资本化条件的资产达到预定可使用或者可销售状态之前发生的，应当在发生时根据其发生额予以资本化，计入符合资本化条件的资产成本；在所购建或者生产的符合资本化条件的资产达到预定可使用或者可销售状态之后发生的，应当在发生时根据其发生额确认为费用，计入当期损益。一般借款发生的辅助费用，应当在发生时根据其发生额确认为费用，计入当期损益。可见，对于因借款而发生的辅助费用的会计处理新旧准则差异不是太大。主要不同点在于专门借款的辅助费用在新准则中规定可以资本化时未考虑其金额的大小不同可分别处理。这是由于专门借款的辅助费用与可予以资本化的资产购建具有直接的因果关系，将其在资本化期间计人符合资本化条件的资产成本，更符合实际成本原则。农业开发是一项综台性的工作，需要各部门密切配合，才能确保各项工作任务的顺利完成。按照省级机构改革后的部门设置和职能分工，管好、用好农业开发资金，是财政部门的重要职责。要围绕农业开发总目标，加强与各有关部门的配合，增强协作和配合意识，共同努力，把农业综台开发工作搞好，为建设“太而强，富而美的新山东做出更大的贡献。

2、要做好工程预决算审核资产管理和强化审计监督

要做好工程预决算审核资产管理主要做到以下几点：一要审核是否有加大工程量的问题；二要审核是否有费用标准过高的问题；三要审核是否有挤占工程开支的不合理现象；四要审核是否有重复计算的问题。通过审核，可以剔除高估冒算、乱套定额、乱取费用以及乱计价格等造成的不合理支出，有利于认真核定工程造价，控制建设成本。为了确保已经建成的各项农业综合开发工程长期发挥效益，必须做好资产移交工作。农业综合开发项目竣工验收后，必须明确产权归属，落实管护主体，及时办理移交手续，切实加强农业综合开发资产管理。要建立健全管护组织和各项资产运行管护制度，按资产的不同类型，确定相应的管护模式，保证项目正常运行，长期发挥效益。审计监察等部门耍加大监管力度。一经查出上述问题，严肃处理。同时，由于项目验收都需审计部门出具审计报告，审汁部门应该提前介入，参与项目的整个资金运作．做到事中监督，发现和纠正资金管理和使用中存在的问题，更好发挥项目资金的使用效益。

3、要建立健全财务管理制度

财务管理工作要做到项目计划有依据，财务收支有标准，成本管理有定额，交接有手续，监督有章程，使农业综合开发财务管理工作有章可循、有法可依。这方面，嘉祥县的具体做法是：首先，以项目定资金。一方面，坚持以资金控制项目，有多少钱办多少事，以此确定项目建设规模和数量；另一方面，项目一经确定，按项目管理资金，实行项目管理和资金管理的有机结合，具体明确农业综合开发管理部门和建设单位的权利和义务，把用款和还款的责任结合起来，规范了资金管理程序，提高了工作效率，减少了扯皮现象。其次，实行“三专管理，即专款专用、专账核算、专人管理。这种做法的优点，一是可以防止发生地方财政虚假配套问题，保证农业综合开发资金及时足额到位；二是可以有效防止乱支乱用资金，保证农业综合开发资金安全完整；三是能够全面反映农业综合开发资金的筹措情况，落实中央财政、地方财政、农村集体和农民自筹、银行贷款、引进外资和其他社会资金的投入情况；四是能够反映农业综合开发资金的使用情况，准确核算工程成本，提高资金使用效益和项目管理水平。再次，我们还积极探索了实行县级财政报账制的新路子。

4、强化管理

不断提高开发项目资金和财务管理工作水平主要是要在县级推行财政资金报账提款办法。这是世界银行进行项目和资金管理的一条成功经验，有利于财政部门对开发支出进行全过程监督管理。保证专款专用，提高资金使用效益，也符合财政支出改革的要求省里拟在调查研究的基础上，制订统一的实施办法，今年在县级财政全面推开。与此同时财政部门要严格执行国家和省里拟订的开发项目财务管理办法和会计核算办法，开发资金要按规定实行“专^管理、专最核算、专户存储”，不断规范自身管理的行为。要加强财务人员培训，提高管理人员素质。为了进一步提高管理工作水平，省里今年将通过举办培训班或交流、座谈等形式，对县以上从事开发管理人员进行培训，市县两级也要掘好乡镇和项目单位财务人员的培训工作。今年市县两级要进行机构改革，要尽可能保持财务管理人员的相对稳定。要加强对资金管理的检查。近年来，国家开发办和审计部门都加大了对开发资金的检查力度。各级财政部门要进一步调整工作思路，改进工作方法，抽出更多时间到基层调查研究。检查指导。省里将不定期组织财务检查，市毁每半年也要对所属县的财务管理情况进行一次检查，发现问题及时纠正，以确保开发资金的安全高效。针对基本建设会计专业性较强的实际，可考虑成点项目基本建设会计专业机构，使项目的资金运作完全处于政府的监控之下。对超过一定金额的项目严格招投标制度，对涉及材料物资的购买必须通过政府采购或集中购买，取得合法的原始支出单据。

5、积极采取措施

进一步加大对农业综合开发工作的支持力度主要是要足额落实开发项目配套资金农业综合开发实行的是国家和地方配套投人的政策，地方配套资金是否全面落实是完成农业开发任务的重要条件。2001年全省的计划配套资金已达4亿元，配套任务非常艰巨“十五”农业开发计划已经印发，各地要对照开发任务，进行认真测算．看能否保证资金配套。如果按现行政策感到困难很大．可申请调整但计划一经接受，必须保证无条件完成各级都要把能否落实好配套资金，作为一项硬任务对待．充分考虑资金配套能力，决不能没有限制，盲目接受任务。各级财政部门要切实担负起责任，把账算好、算清楚．避免工作被动。按照中央要求，今年的省级配套此例由70％提高到84％，为了支持农业开发，省里确定对国家安排的正常开发计划足额配套，不给市县增加负担。同时，为了保证配套资金的足额到值，省里将进一步加大对配套资金的检查力度：对不能按时足额配套的，除责令补齐外，还要在下年度相应扣减开发规模。加强有偿资金的回收工作。农业综合开发财政有偿资金的回收，一直是困扰开发工作的一太难题。但随着时间的推移，各地有偿资金的还款压力越来越大，而且越到基层越困难。到目前全省已累计发放有偿资金25.5亿元，回收13.2亿元，借款余额达12.3亿元。各级财政部门要认真研究农业综合开发有偿资金管理问题，确保有偿开发资金及时收回。首先，财政部门要积极参与项目的选择，按照省里制定的财务评估办法．把好财务评估关，对还款信誉差的单位或不具备还款能力的项目，不予通过立项其次，要落实好债务偿还措施。对经营实体放蕃，要实行抵押担保措施，对广大农户的项目，要在立项时，将债务落实到户，并签订合同，第三，对拖欠惜蕃，甚至有还款能力故意不归还的，要采取扣获等制约措麓，并运用经济、行政、法律等手段强制回收各级都要把有偿资金的回收和归还，作为重要的考核指标，对回收工作做得好的．给予奖励，并在开发项目安排上给予重点照顾；对完不成回收任务的，要相应扣减开发投资，并与其他项目投资挂钩。

6、积极进行财政有偿资金委托银行贷款试点

农业综合开发财政有偿资金是财政部门清理周转金后唯一保留的财政信用资金。根据国家有关政策的要求，从2000年开始，国家农发办联合中国农业银行在吉林、黑龙江、浙江、安徽、福建、湖北、云南、新疆等八省(区)开展了委托银行贷款的试点。具体做法是，财政部门和受托银行根据农业综合开发项目计划确定的项目签订委托协议，财政部门在受托银行开设委托贷款专户并存人资金。受托银行按照已确定的项目，依据有关规定和程序办理贷款手续，进行贷款发放、回收和日常监督管理。委托银行贷款的试行，把财政有偿资金纳入了规范的信用资金管理渠道，一是有利于选好项目，使资金发挥更大的效益；二是有利于落实有偿资金的债权债务，为解决有偿资金回收难创造了条件。今年将对各地的委托银行贷款试点进行总结，争取尽快全面推开。农业综合开发实施以来，财政资金拨付方式是从中央到地方逐级下拨，最后拨付到实施项目的乡镇，有的还拨付到村。这种拨款方式环节多，时间长，管理上出现许多问题。如有些乡镇和村，由于管理不严，加上人员力量薄弱，挪用资金、白条人账、现金结算等违纪现象时有发生，屡禁不止。同时，项目建设也由乡镇和村包揽，缺乏必要的制约和监督手段，工程建设质量往往得不到保证。为了改变这种状况，从2001年开始，国家农发办在总结部分试点地区经验的基础上，全面推行了农业综合开发财政无偿资金的县级报账制，规定了报账的资金为各级财政用于农业综合开发项目的无偿资金，县级财政部门负责报账资金的日常核算和管理，项目建设单位协助做好报账基础工作。凡是实行工程承包的，其所需款项由施工单位根据承包合同提出用款申请，经建设单位核实，农发机构和财政部门审核同意，分批予以拨付。县级报账时加强对凭证的审核，确保各种凭证的真实性、合法性、有效性和完整性。由于报账制规定县级财政部门统一将农业综合开发资金直接拨付到项目建设单位或施工单位，符合国库集中支付制度改革的大方向，因而得到基层的支持和拥护，收到了较好效果。

结论

在项目办理竣工决算后，要及时地将项目形成的资产移交给管理部门，加强项目资产的后期管护，提高项目资产的利用率，充分发挥农业综合开发项目的社会效益、生态效益和经济效益。