论循环经济中政府的有所为

一、循环经济：我国经济可持续发展的必然选择

我国的基本国情是人口众多，资源相对贫乏，生态环境脆弱。在资源存量和环境承载力两个方面都已经不起传统经济形式下高强度的资源消耗和环境污染。如果继续走传统经济发展之路，沿用“三高”(高消耗、高能耗、高污染)的粗放型模式，以末端处理为环境保护的主要手段，那么只能阻碍我国进入真正现代化社会的速度。我国的消费体系仍在形成阶段，建立一个资源环境低负荷的社会消费体系，走循环经济之路，已成为我国经济社会发展模式的必然选择。

改革开放28年来，我国实现了国内生产总值翻两番的战略目标，然而我国经济增长方式尚未从根本上转变，仍然没有摆脱传统的高投入、高消耗、高污染、低效益的发展模式，在经济高速增长的同时，资源和能源的短缺、生态环境恶化等问题日益突出。具体表现在以下方面：①主要污染物排放强度大、总量大，远远超过环境自净能力；②我国生态环境面临着边建设、边破坏的局面，生态破坏范围在扩大；③老的环境问题尚未解决，新的环境问题接踵而至。

这里有一组触目惊心的数字：据世界银行估算，1995年中国空气和水污染造成的损失占当年GDP的8％；中国专家测算，2003年中国空气和生态破坏造成的损失占当年GDP的15％。2003年，中国消耗了世界钢铁总产量的30％、水泥总产量的400%、煤炭总产量的31％，但GDP仅占世界的4％。

目前，我国的经济总量虽排在世界第6位，但产业技术水平低、规模小，浪费和破坏资源严重，煤炭、钢材和水泥消耗量，二氧化硫和化学需氧量，消耗臭氧层物质产生量均居世界前列。在工业化过程中，管理和技术水平不高，单位产出的能源消耗和资源消耗水平以及污染负荷均明显高于国际先进水平。

2003年的数据还显示，流经中国城市的河段90％受到严重污染；75％的湖泊出现富营养化；有近3亿农村人口饮用不合格的水。全国近1／3的城市人口生活在严重污染的空气环境中；酸雨区约占国土面积的1／3。

严重的生态环境问题给我国造成了巨大的经济损失，危及到人民群众的身体健康。如果再不树立和落实科学的发展观，寻求新型的经济发展模式，那么，失去资源和环境依托的经济增长就会后劲乏力，经济大起大落的风险就会加大，经济的较快增长也将难以实现。专家们分析预计，我国要想实现2020年GDP翻两番的经济发展目标，而又要保持现有的环境质量，资源生产率就必须提高4～5倍；如果想进一步明显改善环境质量，资源和生产效率就必须提高8～10倍。显然，在传统的发展模式里，除非有大规模的技术突破，否则，这种设想是不太现实的，因而必须另辟蹊径。

循环经济作为一种新的生产方式和经济形态，以“资源消费――产品――再生资源”的闭环型物质流动模式，减少资源消耗、加强资源再生利用，其本质是按照生态规律利用自然资源和环境容量，实现经济活动的生态化转向。循环经济将成为中国在未来实施可持续发展战略的重要途径和方式。

二、循环经济中政府规制的必要性

(一)新的发展观赋予政府生态责任

党的十六大把生态良好列为全面建设小康社会的主要目标，这既是对人类在20世纪末所取得的重要认识成果的继承和发展，更是多年来我国政府对环境保护与可持续发展关系的认识升华。党的十六届三中全会又明确提出了“以人为本”的全面、协调、可持续的科学发展观。在科学发展观的指导下，政府的职能需要重新定位，除政治责任、道德责任、法律责任和行政责任外，生态责任应被视为重要责任。具体表现在3个方面：

首先，政府对自然的生态责任。传统公共管理以获取最大经济发展为首要目标，很少考虑环境问题，甚至不惜以牺牲环境为代价。可持续发展要求充分考虑环境生态的价值，走技术进步、提高效益、节约资源的道路，公正地对待自然，科学开发，合理利用，最大限度地保持自然界的生态平衡，这种重任无疑应当由政府来承担。其次，政府对市场的生态责任。市场是生态链条中的关键环节，在这里政府作为有着广阔的空间。比如规范企业生产绿色产品标准；注重产品再生资源的开发和利用；制定绿色产品价格；不断地帮助企业开展绿色营销，等等。其三，政府对公众的生态责任。确立“代内公平”观念，以自然为中介实现同代入之间的共同发展；确立“代际公平”的观念，为后人着想，多谋“留予子孙耕”的事。

(二)市场机制在处理经济与自然关系问题上存在天然不足

经济学意义上的政府是指经济生活中的一个特定的主题，它是各种经济组织中的一类，与一般经济组织的区别在于具有普遍性和强制性两大特征。普遍性是指人们可以在各种社会组织之间进行选择，但个人却难以选择政府；强制性则说明政府拥有合法的强制权力，而一般社会组织却没有这一权力。

政府的普遍性和强制性特征，使其有能力以与市场机制完全不同的方式，对经济运行和经济发展施加强有力的影响。与所有经济个体之间只存在平等交易关系的市场机制不同，政府对经济的干预能够直接体现国家利益和发展目标，因而对渴望加快经济发展的发展中国家具有特殊的意义。

在市场经济条件下，政府为什么还要进行规制呢?一般地认为，政府规制的出现是因为存在市场失灵。政府作为社会公共利益的代表者，一旦市场出现了失灵，损害了资源配置的效率或公共福利，它就必须对此做出反应，而且是对社会的公正和效率需求所做出的无代价的、有效的反应。循环经济既是实现人类经济可持续发展的一种经济模式，又是一种具体的经济形态。因此，市场机制的作用仍然是其发展的内在要求。

循环经济首先是作为实现人类可持续发展的一种经济运行模式提出来的，其主要目的在于解决人类经济系统与自然生态系统之间的协调关系问题。市场经济是人类经济系统的一种运行机制，表面看来是解决资源配置的一种手段，本质上则在于处理经济活动中人与人之间的经济关系，虽然理想的市场机制可以实现资源的最优利用，但市场机制天生就不是为了解决人与自然之间的关系而出现的。

利用市场机制解决资源配置问题，只是解决经济系统内部的资源利用问题，并没有解决经济系统与环境系统之间以物质和能量流动为主要内容的关系问题。资源、环境问题的根源在于人类经济活动本身的不可持续性，这至少表现在以下两个方面：首先，经济系统内物质流动是线性的，即“自然资源――产品――环境废物”的流动过程。因此在这种经济模式下，无论怎样地限制系统中物质的流量，最终还是要造成废物堆积、环境破坏和资源耗竭的；其次，以分散的个体决策为基础的自由市场机制，不能从整体的视野和长远的眼光来配

置资源，而一个能维系环境永续不衰的经济――生态经济，需要人类从自然――社会经济大系统整体可持续发展的视野出发，来统筹人与自然、人与社会以及人与人(包括当代和未来)的关系。

市场是在规定的生态与伦理界限内配置资源与分配收入。在这些边界之内，市场是自由有效的，但市场不能设定自己的边界，人们有必要为它设定边界。虽然将经济活动的外部性内在化是调节资源配置，使相对社会成本与相对价格相等的好办法，但它不能够使市场确定自己与更大的生态系统之间的绝对物理边界。价格机制尽管重要，但却不是万能的。从生态角度看，在既定财富与收入分配格局下，市场价格能够调节现存人类将自然资源在不同用途之间的有效配置，但它在如何确定和调节经济――生态系统的物质、能量的适宜流量，以及资源在不同的人之间，尤其是代际之间的合理分配方面，却显得十分乏力。

为了实现人类社会的可持续发展，循环经济的理念应该成为社会的核心理念贯穿到社会生活的各个方面，但如何把这种理念贯彻到实际的经济运行中去，使分散的经济主体的经济行为在市场机制的作用下促成社会目标的实现呢?我们知道，个体行为的最优或者有效率，并非一定能促成社会的最优或效率的实现。循环经济不仅是一种经济运行范式的革命，而且也是对价值标准和经济效率定义的革命。因此，为了社会的整体利益，需要建立一个能够体现这种要求的新的制度体系来引导和规范经济行为。这种制度体系既包括正式的制度，如正式的法律法规和政策，也包括非正式的制度如行业规范、道德准则、价值观等。由于新的制度体系是基于对人与自然之间关系的协调而对人的行为进行规范，这种制度体系显然应该比现有的制度体系更加复杂和精细。

三、政府促进循环经济发展的措施选择

尽管我们在理论上基本解决了资源环境问题的根本出路――走以循环经济为主要内容的生态经济之路，促进人与自然的协调发展，这是人类思想发展史上的一大进步，但是不管多么伟大的思想和理论构想，都需要考虑如何实施的问题。循环经济是以工业经济为基础，涉及国民经济各个行业及社会各层面的大系统。建立循环型社会更需要全社会的共同努力、长期奋斗。具体到政府，应该做好以下工作。

第一、建立促进循环经济发展的经济制度。只有建立融入市场的经济制度，才能改变市场中的价值关系，找到协调各方利益的合适方式，让市场中的经济主体普遍从循环经济中获得收益，从而实现经济从传统线性物流模式向循环模式转变。有专家指出，利益障碍将是推动循环经济的首要深层障碍。大家都知道，发展公共交通可以节约资源，减少交通堵塞，减轻污染。但为推动经济增长，不少地方政府仍在鼓励拥有私家车，为了缓解交通压力，又违心地限制低排量车。所以如果没有良好的利益协调制度，推动循环经济的政策会在现实利益中被消解。

第二、研究制定区域可持续发展指数，建立绿色国民经济核算体系，作为评价地方经济社会发展业绩的重要参数，引导各级政府转变发展观念，转变单纯追求GDP的政策目标，弱化目前GDP过强的指挥棒作用。

第三、尽快就循环经济立法、明确各级政府、消费者、企业在发展循环经济方面的责任和义务，明确把生态环境作为资源纳入政府的公众管理范畴，建立并完善生态补偿机制，建立生态环境有偿使用制度，建立各层次的循环经济指标体系。建立消费拉动、政府采购、政策鼓励的政策体系。

第四、编制可持续发展国土综合整治规划。对各经济地域范围内经济发展的空间布局进行统一规划。依据环境承载能力和自然规律，综合平衡不同地区发展方向，优化生产力布局。对各地区在发展过程中的功能重新定位。

第五、把生态教育纳入义务教育。当前我国公众的环境意识还有待于增强，政府应该建立绿色教育机制，在中小学校开展普及环保知识的教育，将其渗透到各科教学中，增强学生保护环境的意识和责任感；在高等学校非环境类专业开设环境学课；对政府管理者进行环境与可持续发展的强化教育；有针对性地加强农村绿色生态教育，宣传有关的环保法律、法规，以及由于使用农药、化肥、地膜和乡镇企业排放各种污染物所造成的环境污染和对人体健康的危害。

(作者单位：东北师范大学城市与环境科学学院、东北师范大学政法学院)