结合执法办案 预防环保监管领域职务犯罪

2009年，我省盐城、淮安、镇江三市先后发生了个别企业非法排污导致重大环境污染事件，当地群众生活受到严重干扰，造成了重大经济损失，产生了恶劣的社会影响。江苏省检察机关及时立案查处了三起事件中十名环保部门工作人员涉嫌环境监管失职的渎职犯罪。在省院领导的高度重视以及反渎等部门的大力支持配合下，省院预防处对上述案件进行了深入对策分析，于同年9月1日向江苏省环保厅送达了预防职务犯罪检察建议书，有效推动了环保领域职务犯罪防控机制的建立完善，也积极带动了我省预防职务犯罪整体工作的深入开展。

一、突出预防重点，增强敏锐性、主动性

2009年，盐城等地发生了严重污染事件，引起了省领导的高度关注，媒体争相报道，社会群众反映强烈。第一时间，我们敏感地意识到，这类严重侵害群众生命健康安全的事件背后可能隐藏着职务犯罪，存在执法监管漏洞。环境监督管理，责任重大，突出加强环保监管预防既是检察机关服务加快转变经济发展方式的职能要求，也是落实“以人为本”执法理念、维护群众利益的具体体现。我们迅速做出反应，一是及时收集信息工作。指定预防人员收集相关事件信息资料，了解发生的原因以及后果，召开预防评估会，很快形成大致预防方向和工作思路。二是主动请示汇报。及时向院分管领导汇报我们的想法，提出我省在短期内相继发生三起环境监管渎职失职案件，反映出案件背后存在着重大隐患，有开展预防工作的必要性和可行性，请示在环保监管领域开展专项预防职务犯罪检察建议活动的工作建议，从案件查办中暴露出来环保监管环节问题和隐患入手，剖析案件背后国家工作人员渎职失职等违法犯罪的深层次原因，及时延伸办案效果，防止损害扩大和此类情况发生。三是明确预防目的效果。抓住有利战机，以制发预防检察建议书为有形抓手，积极发挥预防工作专门机关指导推动环保部门完善加强预防长效防控机制建立的作用，推动《江苏省预防职务犯罪条例》落实，切实维护群众利益，服务和保障社会稳定和谐。

二、加强侦防一体，注重发挥合力优势

在案件侦查初期，徐安检察长指示启动侦防一体化工作机制，发挥各自特有的职能作用和丰富的资源优势，形成合力，惩治已然，防患未然，全面履行法律监督职能。省院预防与反渎部门负责人多次进行沟通协商，加强具体事项衔接，加强在专项工作中的组织配合。一是制定了专项工作方案。明确双方为共同责任部门，指定具体承办人员，对工作目的任务、措施步骤、职责分工、目标效果以及相关市县院侦防一体化工作进行了具体要求和部署，使侦防部门之间思想统一、行动统一、目标统一，共同有序高效做好专项预防工作。二是建立适时预防介入工作制度。共同做好预防介入时机、介入内容、介入重点环节等协商工作，制定预防计划，强化预防意识和主动性。预防人员协助办案人员开展预防工作过程中，注意提醒收集发案单位管理上和制度上存在的漏洞，在讯问中注意深挖犯罪嫌疑人的思想根源等，将预防融入侦查工作每个阶段。侦查部门也可根据案件情况，提请本院预防部门介入。三是建立信息通报制度。省院预防部门主动与省院反渎部门联系，明确侦查部门在案件立、捕、诉等主要诉讼环节，要将案情及形成的相关预防信息资料等，及时通报预防部门；预防部门应将预防工作综合情况、预防调查和犯罪分析结果及时通报侦查部门，并提出预防重点和方向的建议，良性互动，实现情况通报规范化和常态化。四是建立案件分析研判制度。省院多次召开案件剖析会、专题分析会，开展个案剖析和类案分析，共同研究预防对策措施，加强预防针对性，力争在案件侦查终结之时，全省环保监管渎职类案分析报告也同步形成。

三、实行上下联动，形成预防整体合力

克服“各自为政”、“零打碎敲”的现象，上下协同，科学谋划，注重整体实效，发挥各自优势，形成“组合拳”，达到事半功倍的效果。一是充分发挥省院主导示范作用。加强对专项工作统一部署，组织协调，规范管理，督促检查，全面了解、掌握面上情况，及时发现问题，解决问题，分层分类指导，带动预防工作整体深入开展；主动实践，示范引导，突出类案分析研究，在市县院工作基础上，从“更加注重制度建设”层面，强化预测预警，向省环保厅提出建设性对策意见。形成对环保领域同一事项，从“治疗、调理和预防”不同层面提出对策建议，促进预防系统性建设。二是发挥市院主体作用。细化具体措施，及时了解案情，适时跟进，找准预防切入点和着力点，做好同步预防；重视发现环保监管执法的静态制度，以及制度执行、监督的动态情况，找出行政监管制度漏洞，监督乏力点、空白点，拿出有针对性的预防“药方”。同时做好情况上报和对下的具体指导，做好两级院预防效果评估，推动发挥“承上启下”作用。三是发挥基层院基础作用。及时加强个案分析研究，加大预防调查力度，深入细致了解环保领域基层监管执法工作客观现状及关键环节，查找出制度与操作之间差异的主客观原因，快速拿出“急症”的治疗方案，迅速堵漏，防止类似情况发生。四是加强共同协作，落实预防措施。注意利用查办案件基础资源优势，加强专项协作，上下级院预防部门联合展开了深入案发地、讯问犯罪嫌疑人、走访相关单位等一系列调查活动，指导、推动工作规范化、专业化、精品化。

四、深入开展调查研究，确保建议质量效果

检察建议被采纳更多依赖于其自身价值，而非强制力，质量是保障检察建议能否有效落实的重要前提条件，也是检察机关法律监督效能的体现。一是坚持高点定位，提高重视程度。在思想上统一认识，把专项预防检察建议工作作为检察机关贯彻服务大局，民生优先预防理念的具体措施，参与社会管理，推动相关单位建立健全制度管理的最佳法律途径和有效监督手段；在工作部署和措施落实上，将检察建议工作放在突出位置来抓，将检察建议工作质效作为衡量专项工作质量的重要参数。二是做好案件分析，加强针对性。查办案件是检察机关特有的资源优势，案件分析是各项预防工作的基石。省院重点对2006年以来全省检察机关办理的环保领域职务犯罪案件情况进行梳理分析，市县院将查办的案件作为分析重点。通过分层分重点环保案件开展分析，确保基础数据资料客观真实。三是召开座谈分析会，加强针对性。加强与执纪、相关职能部门联系沟通，对事件分析研判，预测预警。省院主动与省环保厅纪检监察、执法、法规部门联系座谈，请他们介绍全省环保监管工作涉及的法规及执行情况，程序及主要方式、现状及存在问题等，向他们通报查办的三起环保监管渎职案件情况，共同查找环保领域行政执法监管失职渎职犯罪危险源点，研究探讨预防的有效途径、方法和措施，取得他们对专项工作的配合与支持，使对策建议更具针对性和前瞻性，也为后期工作营造良好氛围。四是深入实地走访调查，加强可行性。普遍深入实地调查、走访，详细了解环保监管执法主要流程、内部管理机制、制度执行存在的困难和问题，易发职务犯罪的关键环节和岗位等，取得了大量的第一手资料。五是严格规定制发检察建议的程序和内容要求，维护严肃性。检察建议的制作要客观、准确地反映问题，最关键部分的“建议内容”，要提出具体的预防措施，做到针对性强，而且要具体、明确、切实可行。

五、领导高度重视，确保各项工作落实到位

省院领导，尤其是“一把手”对专项工作的重视，关键环节亲历亲为，为保证专项工作力度大、速度快、效果好，起到了不可替代的作用。主要体现在以下五个关键节点：一是工作部署环节。事件发生后，徐安检察长亲自担任“总指挥长”，要求省院做好组织部署，开展集中统一专项行动。要求相关院检察长要靠前指挥，主动与党政领导沟通协调、争取支持。徐安检察长还定期听取情况汇报，主动参与重大事项研究，及时作出批示指示，多次亲赴盐城等地调阅卷宗材料，指导工作开展。二是在预防介入环节。随着案件侦查和预防工作不断取得新进展，徐安检察长及时作出批示，要求“预防部门适时介入，向省环保厅及盐城环保局发出检察建议，推动环保部门严格执法，并加强执法队伍自身建设”。三是制作检察建议书环节。徐安检察长非常重视检察建议书的制发工作，强调检察建议是专项工作成效的浓缩反映，它既是检察机关推动工作的有效法律手段，也是检察机关的形象和威信展示。其间多次批示预防部门要认真审慎，并对建议书反复审阅，提出意见要求，亲自修改完善。四是送达检察建议书环节。为引起省环保厅重视，加强落实效果，徐安检察长指示侦防部门要加强与省环保厅相关部门间的沟通联系，做好建议送达前的准备工作。五是建议落实回访环节。建议送达后，徐安检察长在预防信息专报上批示：“这种做法很好，体现了侦防一体化，使查处案件发挥了治本功能，使预防工作更有针对性。望继续跟进了解整改落实情况。”11月9日，徐安检察长与徐鸣副省长等领导以及反渎局、预防处负责人、省环保厅领导班子成员，在省环保厅，听取了省环保厅厅长关于省环保厅对省检察院检察建议的落实整改专题汇报。

六、加强沟通，推动措施整改落实

检察建议发出前，省院分管领导带领侦查和预防部门主要负责人主动与省环保厅有关领导和职能部门负责人一起座谈，交换看法，征求意见。在开展专项预防工作期间，省院还多次主动与省环保厅联系沟通，互通信息，了解情况，提供服务，赢得了对方的理解和支持。省环保厅专门召开了厅党组会，对照检察建议书查找工作中存在的突出问题，研究提出了整改落实具体方案和工作措施，推动全省环保系统更加严格依法履行环境监管职责。主要表现在三大方面：一是开展主题教育活动和组织业务培训。在全省环保系统组织开展“恪尽职守，廉洁从政”主题教育活动，对全省300余名环保人员进行依法行政、廉洁从政教育和环境监察业务培训。二是加强制度建设。针对在执法程序和监督制约等方面存在的制度不健全、行为不规范的问题，制订实施《江苏省排污费征收管理稽查办法》、《江苏省重点污染源监督管理办法》、《江苏省环境监察现场工作手册》等制度，建立全省环境监察现场工作体系，进一步规范环境监察人员的执法行为，强化省、市、县三级环保部门监管职责。三是加强内部监督制约，强化层级监督。认真检查执行《江苏省环境监察稽查办法》等规定情况，建立环境执法后督察机制，加大对重点案件查处情况的巡视力度，强化系统内部的监督管理，认真整改环境违法问题。建立企业环保联络员制度，加大上级环保部门对重点排污企业的整体监管力度。

七、运用成果，使预防效果最大化

通过广泛宣传惩治和预防职务犯罪工作的成效，以案释法，加强正面舆论引导，争取支持、配合和监督。一是以检察建议形式，及时帮助相关发案单位或主管部门建立健全预防机制。对策建议得到了环保部门的欢迎和认可，预防建议引起了当地党委、政府的关注，收到了良好的社会效果和法制效果。二是以调查报告形式，为党委决策提供参考。镇江市院撰写预防调研报告，市委书记、市人大常委会主任许津荣对该报告予以了充分肯定，并批示要求相关部门立即整改。三是以专题纪录片形式，扩大社会影响面。在省院按照徐安检察长的直接指导，以这三起案件的侦查和预防工作开展为素材，拍摄了名为《惩防并举激浊扬清之路》纪录片，在江苏主要电视媒体做了深度报道，受到各界领导和群众的肯定和好评。四是以宣传报道形式，加强环保领域渎职犯罪侦查和预防认识。在《检察日报》头版进行了宣传报道。在江苏检察专业期刊《清风苑》上，进行了专题集中报道。五是以信息简报形式，有效指导预防实践。省院利用江苏预防网、省院情况反映和预防工作简报等信息平台，及时反映专项预防工作进展和成效情况，指导各地专项预防工作开展。

省院以开展专项预防检察建议为契机，实践侦防一体、上下联动，思考解决问题，改善发现不足，探索发掘预防检察建议工作中规律性的东西，实现预防质量、效果和影响力有机统一，达到治理和警示作用，以专项预防工作为抓手，探索、推动检察机关预防整体工作发展的规律和进程。主要体会是：一是必须坚持党委统一领导。争取地方党委政府对预防工作的领导、关心、协调，增强主动汇报意识。二是努力实现两个延伸。一方面是实现预防个案预防向系统预防延伸，另一方面是实现由事后预防向事前预防延伸，拓展预防空间和领域。三是务必搞好三个协调。即落实好侦防协调，与执纪执法、相关职能主管部门的沟通协调，以及加强上、下级协调。四是注重提高四种能力。即准确把握预防方向和工作重点的能力，组织协调能力，分析研判能力，技术预防能力，不断适应新形势、迎接新挑战，提升预防工作实际效果。

编辑：刘雁君 nina_lyj@yahoo.省略