政府购买社会服务的三个疑问

政府购买服务，是社会管理创新的主要模式，目前它正在从构想一步步布局落子，尤其是广东先行一步。

今年6月1日，广东颁布《政府向社会组织购买服务暂行办法》（以下简称《办法》），通过区分事权与财权，建立了购买程序。按照是否吃财政饭划定购买社会服务的主体。在NGO竞争项目的流程上，也借用了招投标等财政运作机制。

《办法》是一个框架性文件，如果要投入运行，还有赖于另外的政策文件，比如由编制办制定的部门购买服务目录，这个目录约等于政府权力的转移支付目录，省级目录已有公布。

对一个NGO来说，可能最关心参与购买的资质问题。《办法》对此规定比较明确，也可以作为社会组织自我完善的指引，比如财务制度、专业设备与技术、纳税与信誉等。

无论是《办法》还是购买目录，都被主导者认为是建设购买服务的基础工程。自然而然地，就是要培育能够提供服务的社会组织。这方面，广东省市都有一些行动，接踵而至。

省社工委五月底再次征集两批社会创新观察项目，项目内容包括社会组织如何参与社会管理和服务，再次是社会组织自身建设。通俗地说，就是顾及社会组织的“内外兼修”。

在广州、深圳等地，不同级别的社会组织孵化基地也有落成。为社会组织提供办公场地、交流平台，并且为它们注册及与需求方联系建立对接的渠道，有一些规模不大的NGO已经进入。

政府购买社会服务的框架结构已经搭起来了，当然需要实操来历练，查漏补缺。社会组织和购买流程都有了准备，也许接下来要看购买主体是否准备妥当。购买就是在“战争中学习战争”。

政府购买服务的方向自然是无错的，财政资金转移支付给NGO，帮助其完成社会力的营造，也是构建和谐社会的应有之义。但在现有的建设方向下，有三个疑问需要正视。

其一就是购买服务与影响NGO的分寸问题。政府为购买服务规定了一系列资质，比如三年无不良记录，年检合格。换言之，NGO进入供应方清单，是要接收审查和监督的。

从技术上监督社会组织固然有必要，不过会不会出现这样的情况：政府会不会完全根据自身喜好挑选NGO？资金是发挥辅助作用还是控制社会组织？政府会否利用购买的权力塑造NGO？

其二，社会组织的发展与自主性问题。社会组织要借助财政资源寻求发展，要按照要求竞标。NGO如何在借力政府的同时确保自主性，平衡社会力（民间组织）与政治力（政府）。

最差的情况是社会组织成了政府的附庸，独立性消失，变成“二政府”。如果这样的话，政府转移部门职能的必要性如何体现？社会组织作为社会力量的正当性又在哪里？

其三，政府与其他购买主体的竞争关系。向社会组织购买服务的不只是政府，还有企业、大型基金会甚至境外的合法组织。政府资金投入后，NGO获取资源渠道变宽，也得注意各个主体之间关系变迁。

这里就可以顺势提出一个问题：假设社会组织发展不充分，是因为缺钱吗？在政府给予很少资金的时候，NGO多方措手，基金会成为孵化器，社会组织的发展也是不尽如人意。

NGO拿到项目，行政费用都有严格控制，比如不超过10%，甚至更低。政府购买服务后，资金来源不同，社会组织原先遵守的规则如何处理？政府作为资助者应持何态度？

这三个疑问归纳为一点，就是政府介入NGO的资源供应时，社会组织形态将发生如何变化？现有的公益组织生态早已是复杂多样，它们应对起来，能否有助于改善现有环境？

社会组织向基金会等申请项目，当然也有审查要求，不过彼此之间的关系多属于统一的社会力范围。当政府和官僚系统成为甲方时，NGO面临着非常大的调整，好坏难料。

政府自主社会组织自然不是丑事，香港社会组织年需七成以上的资金是特区政府资助的，那里的社会组织仍然能保持健康状态。也许，政府和NGO都可以向香港学习取经。

有区别的例子在台湾，社会组织严守独立性，对于任何试图收服NGO的政府行为保持警惕。NGO人士对行政吸纳社会组织人士保持戒心，始终将社会组织的操守放在第一位。

由此可见，政府与社会组织之间的关系模式会有多种具体体现，紧要的是尊重NGO的社会特性，收与放的分寸实在考验行政智慧。但不过这道关，恐怕也难有真正的社会管理。

从放宽社团登记开始，政府大范围地调整与社会组织的关系，购买社会服务是将关系引向深化的重大手段。无论是政府还是NGO，都要从原本疏远的关系重新打量对方。

对于公益界和社会组织而言，也许该意识到生存模式正在经历变化，原先的生存策略面临着范式上的转移。对政府连环动作的任何应对，其实都是NGO对自身的重新思考。（文/寇竹卿 漫画/邝飚）