有序推进政府向社会组织购买公共服务

摘要　社会组织是承担公共服务供给的重要主体，可通过志愿机制和委托机制提供公共服务。近年来，我国政府开始探索向社会组织购买公共服务，取得了一定的成效，但仍然面临规模较小、购买服务体系亟需完善、体制机制亟待建立、法律制度尚需健全等问题，迫切需要加大力度，有序推进政府向社会组织购买公共服务。

关键词　公共服务　政府　社会组织　关系

中图分类号　D63　文献标识码　A　文章编号　1004-6623(2012)04-0089-04

一、政府购买公共服务的相关理论

(一)公共服务的供给及生产

公共服务供给是一系列集体选择行为的总称，它包括是否生产某种公共服务、如何提供、何时提供以及提供的质量和数量等一系列规定。公共服务的生产是指将各种有形(如资金和设备等)和无形(制度和政策)的资源转化为物品和服务的技术过程。公共服务的供给和生产可以是统一的，也可以分离。

随着公共服务的内涵和外延不断扩展，公共服务的供给也由政府的单一供给逐步发展多元供给，社会组织和政府、市场一起构成了公共物品多元供给的主体。政府供给公共服务，是指政府以强制征税为主要手段筹集资金，安排政府支出向本国或本地区居民提供公共服务。市场供给公共服务，是指企业以营利为目的，根据市场需求，采用收费等方式补偿支出以供给教育、基础设施等公共服务。社会组织供给公共服务，是指个人、单位，以志愿为基础，以社会捐赠或公益等形式筹集资金，提供教育、体育、济贫等公共服务。

现实生活中政府供给是公共服务最普遍的供给方式，可以通过政府部门直接生产提供，也可以委托企业和社会组织生产，由政府提供。

(二)社会组织是公共服务的主要供给者和生产者

社会组织是介于政府和市场之间、民间自发成立、不以营利为目的的组织，社会组织经营、运作的目的不是获取利润，而是为实现整个社会或者社会中某一部分特定成员的公共利益。

社会组织通过两类机制提供公共服务：一是由社会组织自身性质决定的志愿机制，社会组织基于公益动机，通过政府、企业和公众的捐赠等形式，无偿或部分无偿地筹集资金，获得必要资源，提供公共服务。二是在公共服务供给中所形成的与政府及企业组织的委托一机制，政府和企业作为委托人将本应由他们提供的公共服务委托给社会组织，社会组织作为人提供政府和企业所需要的公共服务。

在市场无法做，政府又不能为的领域，社会组织发挥着积极的作用，满足社会的特殊、超过中位选择的公共服务需求，主要涉及文化娱乐、教育研究、健康、社会服务、环境、发展与住宅、法律宣传与政治、慈善中介与志愿、国际活动、宗教、商业与专业协会等领域。

(三)社会组织是政府购买公共服务的主要承接者

政府购买公共服务，是政府将一些特定的公共服务事项或环节，通过建立契约关系，支付相应的资金，委托社会组织或者企业等其他主体来提供，而不是自己使用财政资金运作完成。

提供公共服务满足公共需求是政府的责任，但在有些情况下政府无力、无法全部提供公共服务，或政府提供公共服务成本过高。这时，政府就会将某些公共服务的供给委托给社会组织或企业。

在一定条件下，企业可以通过市场，按照一定的数量和价格来提供公共物品。由于信息不对称等因素影响，消费者可能无法准确地评价公共物品的质量和数量。企业在利益的驱动下会倾向采取投机行为，导致公共物品达不到契约规定的标准，出现“市场失灵”。

而社会组织在法律的约束下，无法将剩余收入分配给个人，没有采取投机行为的动机，可以自行约束自身的各项活动，因而适合提供这些公共服务。

(四)政府在购买社会组织公共服务中的作用

政府通过委托机制将公共服务事项委托给社会组织，总成本可以降低。政府购买公共服务本质是建立契约式服务提供模式，要求作为购买方的政府和作为被购买方的社会组织或者其他主体之间保持独立性，社会组织或者其他主体独立决策、独立运作、承担责任，政府依据合同进行管理、监督和审计，对绩效进行独立的评估。

先进国家和地区的实践表明，政府购买社会组织的公共服务，是通过合同外包(合同出租)、政府补助、凭单、特许经营等形式，与社会组织合作提供公共服务。合同外包是其主要的购买方式，公开竞标是最典型的模式。各国和各地区政府都制定了严格的购买社会组织公共服务的程序，主要包括制定采购计划，确定采购总负责人和相关专业人员，公布信息，接受咨询，按标准确定合格供应商名单，招标或直接采购，按照合同监督供应商完成服务，独立审计。

政府还应扶持和规范社会组织的发展。一方面通过国家政策法律进一步保障社会组织的志愿机制的运行，对社会组织实施特殊的政策优惠，如税收优惠政策。另一方面社会组织发挥作用的志愿机制也存在志愿失灵，需要对社会组织的发展进行规制，确保社会组织能够按照其成立时向社会表达的致力于社会公共利益，或一定范围内共同利益的宗旨和理念进行运作。

二、我国政府向社会组织购买公共服务的问题解析

(一)政府向社会组织购买公共服务的现状

近年来，我国社会组织发展迅猛，2010年底全国共有社会组织44.6万个，在科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工商服务、农村及农业发展等社会生活的各个领域发挥着重要的作用。

随着政府转变职能和事业单位改革，各地政府积极开展购买社会组织公共服务的探索，对分离出的或新增的公共服务事项，通过政府采购等法定方式，向符合条件的社会组织购买，来实现公共责任和义务。2000年上海率先在改革社会管理体制时提出并推行政府购买服务，卢湾等六个区的12个街道，开始依托养老机构开展居家养老试点。随后，其它城市也纷纷进行了探索和实践，政府购买服务的范围，逐渐扩大到医疗卫生、教育、计划生育、就业培训和社区服务等诸多领域。2003年，南京市鼓楼区政府通过购买服务，依托社会组织建设居家养老服务网，为独居老人提供服务。2007年深圳市在社区建设、社会福利与救助、青少年教育、医疗卫生、社会矫正、残障康复、外来人口服务等领域，大力推进政府购买社工服务的试点。2010年起北京创新公共服务提供方式，把社会组织公益行动纳入民生服务领域，承担起设计社会服务项目的规划和监督、评估及表彰推广等任务。2011年北京市政府围绕社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务以及社会建设决策研究信息咨询服务5个方面，购买了300个公共服务项目，资金投入为1.12亿元，同时还配备了支持购买服务所需的辅开支的专项资金。

(二)政府向社会组织购买公共服务面临的问题

我国政府购买社会组织公共服务尚处于起步阶段，迫切需要借鉴国际先进经验，推进政府购买社会组织公共服务。

政府购买社会组织公共服务的规模较小。我国政府委托给社会组织的公共服务事项较少。北京市政府2011年投入1.12亿元财政资金购买社会组织的公共服务，但在公共服务的财政支出中的比例还是比较小。香港社会福利署2011～2012年度开支413亿港元的预算中，通过立法会拨款给非政府机构约2584个服务协议单位的经常开支，预算资助额是90.75亿元，雇佣服务资助9.864亿元，占比高达24.5％。

政府购买社会组织服务尚未建成完善的体制机制。政府购买社会组织服务缺乏制度化机制，对服务双方的行为没有清晰的约定，不利于政府购买社会组织公共服务的可重复性、可复制性。一是政府部门对社会组织购买公共服务，尚缺乏明确的标准和规范，未能提供所购买的服务细目与技术标准，也没有确定公开合理的价格，各部门购买社会组织服务的范围带有一定的随意性。二是尚未建立统一的购买社会组织公共服务的信息平台和程序，导致信息不对称，政府向社会组织购买公共服务不够公开和透明。三是政府向社会组织购买公共服务的评价和监督体系相对滞后，社会组织参与公共服务供给还缺乏相应的监管手段和监管程序。

(三)政府向社会组织购买公共服务不足的原因

一是思想认识存在障碍。目前全社会特别是政府部门，对社会组织及其在公共服务供给中的作用认识不够，尚未明确政府与社会组织在公共服务供给中的伙伴关系，对社会组织不重视、不信任、不放手；政府仍然插手许多“不该管、管不好、管不了”的事情，使得社会组织在公共事务中发挥作用的空间不足，在公共物品供给中缺乏行动能力。

二是社会组织能力建设有待进一步提升。首先需要增强提供公共服务的能力。据对深圳社会组织的抽样调查显示，35.6％的社会组织表示参与公共服务供给缺乏相应的人才，11.5％的社会组织表示自身能力存在不足。其次需要提升动员社会资源的能力。抽样调查显示，社会组织资源募集能力相对薄弱，通过社会捐赠获得发展资金的社会组织占18.4％。再次需要提升自身发展能力。社会组织的内部治理还不够完善，服务能力和公信力有待提高，与科学发展、转型升级的需求有较大距离。

三是政府配套支持政策需要进一步完善。目前政府对社会组织的财政支持尚未制度化、规范化，资金扶持分散在各领域，缺乏对社会组织长远发展的考虑和资的发展资金，不利于可持续发展。社会组织的孵化培育机制也有待建立，配套政策尚需完善。对社会组织的管理工作有待细化实施，社会组织立法亟待加强，管理体制改革尚需进一步深化，社会监督力度需要进一步提升。

三、推进我国政府向社会组织购买公共服务的建议

1　明确社会组织公共服务供给主体地位。先进国家和地区政府购买公共服务涵盖大多数公共服务领域，社会组织是公共服务购买的重要承接主体，在教育、公共卫生、文化、社会服务等主要领域供给公共服务。政府与社会组织在公共服务供给中形成了合作伙伴的关系，通过磋商，合作提供公共服务。为此，推进我国政府购买社会组织的公共服务，也需要合理界定政府、市场、社会三者职能边界，建立公共服务领域的合作伙伴关系。凡是市场和社会组织可以提供的公共服务，政府不再设立新的事业机构来提供，而是交由市场和社会组织去承担。政府着重于制订购买公共服务的标准、财政安排、监督和管理工作。鼓励社会组织进入市场无法做、政府又不能为的公共服务领域，为市民提供差异化、多样化的公共服务。

2　构建政府向社会组织购买公共服务的体制机制。一是建立具有承担购买服务事项资质的社会组织库。入库的社会组织应具有独立承担法律责任的能力，有健全的法人治理结构、完善的内部管理制度和民主监督制度，具备必需设备和专业技术的能力，年检合格，社会信誉良好。二是建立政府购买社会组织公共服务项目库。近期可以纳入政府购买社会组织公共服务的领域，包括养老服务、公共卫生服务、教育服务、残疾人康复服务、社区服务、环保服务、文化体育服务、公共政策咨询服务等。三是政府购买社会组织服务项目按照支出总量控制、费随事转的原则进行资金安排。四是规范政府购买公共服务流程，包括招投标、询价、委托等不同方式的操作流程。五是建立严格的购买服务评估监督制度，包括内部监督和外部监督。

3　提升社会组织提供公共服务的能力。一是继续深化社会组织登记管理体制改革，有序扩大社会组织直接登记的范围，对社区社会组织继续实行登记备案双轨制。鼓励发展支持型社会组织和枢纽型社区社会组织综合服务机构，大力发展公益性社会组织。二是加强社会组织人才队伍建设，鼓励枢纽型、支持型社会组织引进高端人才，提高社会组织队伍的专业化和职业化水平。三是加大孵化培育社会组织力度，扩大社会组织孵化实验基地规模，为社会组织创业者提供低租金、低费率、一站式服务的创业环境，分类培育各种社会组织，促进社会组织的发育和发展。四是完善社会组织发展政策环境，制定扶持社会组织发展的配套保障措施，探索扩大社会组织税收优惠的种类和范围，解决困扰社会组织发展的突出问题。

4　完善社会组织的监督管理。一是建立与社会组织直接登记相适应的综合监管制度。登记管理部门、业务主管单位、业务指导单位以及相关职能部门各司其职、各负其责，紧密配合，依法对社会组织实行监管和指导。二是建立社会组织信息披露制度、重大事项报告制度、公众投诉制度，健全社会组织评估机制和诚信制度，形成对社会组织的有效舆论监督和社会监督。三是完善社会组织自律机制，强化章程的核心地位，建立权责明确，协调运转、有效制衡的内部治理结构。