浅谈开发区土地合理利用的方案

摘 要： 我国是发展中国家，工业化的高速发展，既给人们的物质生活带来了极大的提高，同时也给土地资源造成了无法估量的破坏，笔者就如何破解这一时代难题，做一阐述。

关键词： 土地开发； 合理利用； 方案

中图分类号： F301 文献标识码： A 文章编号： 1009-8631（2012）09-0041-01

一、中央政府在开发区土地利用问题上应采取的措施

“随着中国高速工业化的进程，经济也是高速增长之势，可以肯定地说，它已给人民的物质生活水平带来了巨大的进步。然而，东方国家经济的规模及复杂性，要求必须对资源的使用及对环境的污染有所节制。”[1]经济学家肯尼思·N.汤森说出了中国目前的经济发展态势。

经过博弈模型分析得出中央政府与地方政府博弈的纳什均衡为中央政府降低土地收益分配比例，同时加大对地方政府的约束。地方政府的最优选择是积极配合中央政府，并采取扩大收益分配比例的政策。中央政府对地方政府的这种约束主要表现在以下几个方面：

（一）引入成本核算原则和经济激励制度

地方政府理性经济人的立场是不会改变的。因此，解决中央政府与地方政府利益的矛盾不是要消除地方政府的理性经济人的立场就能解决问题的，而是要如何更科学的量化二者之间利益，并采取明确的经济激励制度对地方政府行为进行鼓励和约束。

（二）对开发区土地进行科学的规划

对于各类开发区的土地开发和利用，不仅是指对土地投入资金和提高土地使用价值，获取土地经济效益的生产经营活动，而且是要把农村变成城市，把小生产的平面空间变为“工作、居住、休憩、交通”高度集中的立体空间。因此，开发区的土地开发不单纯是项目开发，而是实现城市化、国际化、现代化的多功能开发，是在现代城市规划的指导下，有序推进的过程。从这个角度讲，开发区的开发是一项复杂的系统工程，其间每一个环节、每一个阶段的内容、方式和所要求达到的预期目标都必须进行统一的规划。

（三）最大程度上发挥法律和政治的作用

从某种意义上讲，社会主义国家要通过配给机制将资源消耗和环境污染控制在合理的水平上，这得借助于使用法律和政治的手段，才能达到目的，阿列克塞夫已经指出，所谓配给机制就是对环境资产进行定价。

（四）开发区土地利用评价指标体系考核的建立

中央政府对开发区土地利用评价指标体系的设置需从三个方面考虑，即经济发展、社会发展、环境保护，因为只有作到这三点，才能发展经济、服务社会、保护环境，才能使土地可持续利用。其中考核土地投入与产出及单位面积土地的经济贡献率应为重点考核指标.开发区土地利用评价指标应采用综合指数评价方法。

（五）采取一定的措施确保农民利益不受损

目前，首先要确保对失地农民直接损失进行补偿，即保证对农村现有用途的集体土地价值的补偿，加大对政府财政的监督力度，确保农民利益的落实：其次是在理论上继续深入地探讨对失地农民潜在损失进行补偿的可行性。

2006年7月25日，国务院总理主持召开国务院常务会议，部署进一步加强土地调控工作。会议上提出，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理。这就意味着在财政预算“体外循环”了多年的土地出让金重归规范管理。标志着这部分资金将受到中央财政的监管，同时不是当地或某个部门的独立体系，意在防止地方政府随意使用这部分资金。中央对土地供求也可以掌握更多的主动权。中国人民大学土地资源系教授严金明认为，这些做法有利于纠正地方在土地开发上的短期行为，使土地出让金的运用更加透明规范，同时有效确保相关利益群体的合法权益。同年8月6日，国土资源部针对当前土地管理中存在五大问题推出五大措施之一就是提高征地成本，进一步明确征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。

二、地方政府在开发区土地利用问题上应采取的方案

（一）重点为企业创造公平的竞争环境、营造快捷的办事效率、开放的思想观念及配套的设施

在落后的地区提高投资环境的质量，第一步往往是在一些特殊的地区为企业提供更好地保护和基础设施，提供税收减免和规范的环境。土地优惠无论是对国内投资还是对外国投资都是非常重要的，但有时非土地抑制因素更为重要，如环境恶劣，服务态度差，纳税手续繁琐，以及缺乏基础设施、法律、制度等会对土地优惠政策产生抵触的效果。各级政府在完善优惠政策的同时，还必须注意到比优惠政策更为重要的投资环境的改善。投资环境包括软环境和硬环境。软环境包括制度创新、法律、法规的完善、社会信用制度的建立、以及人才资源的培养等等，硬环境包括各种基础设施的完善。

（二）政府应牵头加大区域间产业合作

从某种程度来讲，开发区的土地开发利用进程实质上也是相关区域的城市化进程。因为目前大多数的开发区位于所依托的大城市的郊区地带，利用母城的扩散效应，通过开发建设，成为原来城区功能的延伸与补充，形成新城区和卫星城市，因此开发区的经济发展与其他区域的经济发展是紧密相连的。

（三）利用土地相关指标对进驻企业进行限制，以提高开发区内土地生产力

集约高效利用土地，提高单位面积产出，对于人均土地资源相对匾乏的我国来说，具有特殊重要的意义。以极为有限的土地为基本载体进行建设的开发区，土地将逐渐成为开发区最为稀缺的资源。

三、工业企业解决开发区土地利用问题的具体方案

经验表明，工业企业必须走产业集群这一道路，只有企业间的集群，才会有土地利用的集约。产业集聚的形成方式是多样的。开发区与产业集群的对接发展模式可以有多种选择：

1.围绕巨型企业形成产业集群，发展“共生圈”式的开发区；

2.以小企业“抱团成堆”分工协作形成产业群，发展开发区；

3.依托专业化市场，发展开发区；

4.以产业链上优势环节形成产业集群，发展开发区；

5.基于资源的产业群，发展开发区。

除此之外，工业企业走产业集群的过程中需注意以下几个方面：

（1）集群发起必须由私有部门发起，公共支持无法取代私有个体的共识，成功地关键在于单个企业原意因为共同利益而共同工作。

（2）工业企业间集聚程度应适度，因为高度集中容易产生垄断，又使价格高于边际成本，这种经济态势扭曲了市场机制的资源配置；低度集中容易产生产业过渡竞争，使整个行业处于低利润、负利润的状况，企业规模经济效益丧失，企业组织内部效率降低。因此，企业间的集聚不是程度越高越好。高科技产业及工业的高度集聚在美国硅谷及台湾新竹科学工业园土地利用中发挥了很大的作用。

政府持续奖励高科技产业以及新竹科学工业园区的设置，将台湾由发展传统的劳动密集型产业，成功地转型为兼具脑力密集和生活密集的高科技产业。