功在农村 利在千秋

2007年6月，成都市被批准为国家统筹城乡综合配套改革试验区。为推进试验区建设，成都市委、市政府决定设立耕地保护基金，探索建立耕地保护经济补偿和契约式管理新机制，调动广大农民保护耕地的积极性和主动性，确保在试验区建设过程中，实现耕地总量不减少、质量稳步提高和农民收入增加的目标。

一、成都市耕地保护的基本情况

成都市位于四川盆地西部，成都平原腹心，幅员面积12360平方公里，总人口1103万人，其中农业人口532万人。成都所处的川西平原，土地肥沃、灌溉便利、物产丰饶，有“天府之国”的美誉，历来是四川省乃至全国重要的农业区和粮、油生产基地。根据2007年年底地籍现状调查，市域范围内有农用地1463万亩，其中耕地660万亩(含可调整园地25万亩)。

近年来，成都市坚持以科学发展观为指导，坚决执行国家关于耕地和基本农田保护的政策，坚守耕地和基本农田红线，创新工作机制，相继出台了《关于进一步加强基本农田保护工作的意见》、《关于进一步加强土地管理的意见》、《关于深化城乡统筹开拓现代农业新局面的意见(试行)》等文件，切实把耕地和基本农田保护放在突出位置。通过在新一轮土地规划修编中强化耕地保护、建立完善耕地保护行政首长负责制和目标责任制、执行严格的土地用途管制、加大基本农田保护工作力度、推进“工业向工业集中发展区集中，农民居住向城镇中心村和聚居点集中，农用地向规模集中”，提高节约集约用地水平。同时，通过大力实施“金土地工程”、“沃土工程”，截止到2008年，全市共完成土地整理项目100个，投入资金38亿元，增加有效耕地面积16万多亩，有效保护了耕地特别是基本农田，实现了耕地占补平衡，提高了农业综合生产能力，促进了全市经济社会又好又快发展。

二、成都市设立耕地保护基金的主要原因和基本思路

近年来，由于传统农业经济效益不高，农民收入增长缓慢，农民从事农业种植的积极性不高，农村闲置、抛荒耕地现象时有发生。甚至有一些城市郊区的农民和村集体经济组织受利益的驱使，将农地出租用于非农建设。即使对违法用地行为进行严厉打击，还是没有从根本上增加农民保护耕地的积极性。在实际中，农民承受着比较效益低下的农业生产风险，而政府却享有农用地转用带来的土地收益和耕地保护产生的经济、社会效益，农民缺乏保护耕地的内在动力，耕地保护处于被动，保护的责任难以落到实处。现行以行政和法律手段为主的耕地保护机制，保护的手段和方式比较单一。亟待综合运用行政、法律、经济等各种手段，进一步明确和调整政府与农民之间的责、权、利关系，调动广大群众保护耕地的积极性和主动性，构建耕地保护共同责任机制。

按照试验区“先行先试”的要求，成都市委、市政府经反复研究论证后，相继下发了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》、《成都市耕地保护基金使用管理办法(试行)》等文件，明确提出要把加强耕地保护作为试验区建设的基础。从城乡经济社会统筹发展的高度出发，建立以设立耕地保护基金为主要内容的耕地保护经济补偿和契约式管理机制，通过为承担耕地保护责任的农户提供养老保险补贴，加快建立农民养老保险体系，探索综合运用行政、经济、法律手段，提高农民保护耕地的积极性和主动性，做到权、责、利对称，形成城市反哺农村、工业反哺农业的新局面，确保在统筹城乡发展中广大农民共享经济社会发展成果。

通过设立耕地保护基金，创新耕地保护机制，建立和完善了全市耕地保护“五项机制”：一是建立以土地利用总体规划对耕地保护的总体控制约束机制；二是建立以设立专项保护基金为主要内容的耕地保护经济补偿和契约式管理机制；三是建立以实施土地整理为载体的高标准基本农田建设和耕地占补平衡机制；四是建立以促进土地集约节约利用为核心的发展保障机制；五是建立以查防结合、预防为主的耕地保护动态监管机制。

三、成都市设立耕地保护基金的主要内容

耕地保护基金是由成都市人民政府设立的，以保护耕地为主要目的，从土地出让收入中筹集资金，通过财政转移支付方式，主要用于耕地流转担保、农业保险补贴、承担耕地保护责任农户养老保险补贴和承担耕地保护责任集体经济组织现金补贴的专项基金。其主要目的：一是通过建立耕地保护补偿机制，提高农户和农村集体经济组织保护耕地的积极性和主动性，切实落实耕地特别是基本农田保护目标；二是统筹城乡收益分配，通过财政转移支付，加快建立农民养老保险体系，切实增加农民收入。

――资金来源。根据市财政部门的测算，成都市每年的耕地保护基金规模大约在26亿元，按照“统一政策、分级筹集”的原则，耕地保护基金由市和区(市)县共同筹集。其中，市级财政筹集13亿元、区(市)县财政筹集13亿元。主要来源包括：每年市、区(市)县两级的新增建设用地土地有偿使用费；每年缴入市、区(市)县两级财政的土地出让收入的一定比例的资金。以上两项不足时，由政府财政资金补足。所筹资金全部纳入耕地保护基金专户，由市国土资源局统一管理，根据各区(市)县的耕地面积和类别进行统筹安排。

――补贴对象。耕地保护基金主要用于在成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，以及承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织。适用对象不因承包地流转而发生变化。即土地承包经营权流转后，耕地保护基金补贴仍归原承包经营权人；耕地保护责任也仍由原承包经营权人承担。

――补贴标准。根据全市耕地质量和综合生产能力，对耕地(具体指种植农作物的土地，包括水田、旱地、菜地及可调整园地等)按基本农田和一般耕地实行类别保护与补贴。其中，对基本农田的补贴标准为每亩每年400元，对一般耕地的补贴标准为每亩每年300元。耕地保护补贴标准根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况，相应增长。

――使用范围。耕地保护基金主要用于：耕地流转担保资金和农业保险补贴；承担耕地保护责任农户的养老保险补贴；承担未承包到户耕地保护责任的村组集体经济组织的现金补贴。耕地保护基金资金总量的10％用于农业保险补贴，其余资金全部用于农户养老保险补贴和集体经济组织现金补贴。

――保护责任。对耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、非法改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，要立即责令在规定的期限内恢复耕地生产能力。对造成耕地永久性破坏的，已发放的耕地保护资金补贴，要全部予以追缴，并依照相关规定进行处罚。

四、成都市发放耕地保护基金的工作进展和主要做法

为积极稳妥地推进耕地保护基金发放工作，成都市委、市政府决定从2008年

起，在双流、温江、大邑、都江堰四个区(市)县先行试点，在试点的基础上，总结经验，完善措施，再全面推广。

――建立耕地保护台账。结合第二次全国土地调查和农村土地确权工作，对耕地的面积、地类、地块进行登记，建立市、县(区、市)、镇(乡)三级耕地保护台账。查清耕地保有数量等基本状况，建立耕地保护(图、表、册)档案等，把耕地保护面积落实到村、组和农户，实现与农业、林业、统计等相关部门数据与管理的协调一致。

――签订耕地保护合同。以耕地保护台账为基础，由区(市)县国土部门代表区(市)县政府与承担耕地保护责任的农户和集体经济组织签订耕地保护合同，对耕地保护地块、面积、期限和补贴资金标准以及违约责任等作出约定，明确双方的权利和义务，落实耕也保护责任。签订耕地保护合同以户为单位，每年签订一次。农户享有获得耕地保护补贴的权利，同时承担保护耕地不受破坏、不得弃耕抛荒、不得用于非农业用途的义务，是基本农田的，还必须履行基本农田保护“五不准”的要求。

――加强基金拨付管理。区(市)县国土资源局依据耕地保护台账和耕地保护合同签订情况，编制耕地保护基金拨付分配方案。方案中明确区(市)县保护耕地的面积、地块、地类，耕地保护资金拨付标准、金额、拨付对象以及农户个人养老保险补贴和村、社集体经济组织现金补贴金额数量等。方案编制完成后在村、组予以公示，并交由村民代表签字。拨付方案报当地区(市)县政府审核同意后，再报市国土资源局审核，最后报成都市政府批准。各区(市)县国土资源局根据成都市政府批准的耕地保护资金额度和分配方案，会同本级财政、劳动保障等部门及乡镇人民政府，设立承担耕地保护责任农户账户和农民养老保险个人账户，依照经批准的资金拨付方案直接划拨到户。

――严格执法监督管理。各级国土资源部门通过实施动态遥感监测、实地巡查、建立举报奖励等措施，对耕地保护责任人的履约情况进行动态监督检查。发现耕地保护责任人未认真履行耕地保护责任、非法改变耕地用途或破坏耕作层致使耕地生产能力降低的，区(市)县人民政府有权单方面终止履行耕地保护合同，责令其在规定的期限内恢复耕地生产能力。造成耕地永久性破坏的，已发放的朝地保护资金补贴，由政府全部予以追缴，并由国土资源部门依照土地管理法律法规相关规定进行处罚，落实奖罚措施，将耕地保护责任落到实处。

2008年，成都市已在双流、温江、大邑、都江堰等几个区(市)县分别选择了1个～2个乡镇开展耕地保护基金发放试点，已完成28.67万亩耕地保护基金合同的签订和公示工作，累计发放耕地保护基金4436万元，极大地调动了广大农民保护耕地的积极性和主动性，受到老百姓的欢迎。