新型城镇化建设的新内涵及配套改革研究

内容摘要：本轮新型城镇化“新”的内涵在于将更加着眼中西部、更加强调城市群和小城镇的发展、更加依赖服务业、更加强调农民的市民化，也会进行一系列的配套改革，如财税体制改革、户籍制度改革、破除垄断、收入分配改革和金融改革，虽然成本较高，但是具有广阔的发展空间。

关键词：城镇化 新型 水平 内涵 改革

中国城镇化水平现状

有比较才有鉴别，有研究指出，与同一收入水平下的常态城市化水平相比，中国城镇化水平严重滞后。霍利斯·钱纳里等通过对100多个国家城市化数据的研究，建立包含城市化平均水平的发展模型。根据这一模型，将中国的城镇化数据与之进行比较，发现中国城镇化水平与世界平均水平的偏差逐年扩大，即与同等收入国家相比中国城镇化水平明显偏低。另外，与同等工业化水平相比，中国城镇化水平也显得滞后。中国长期实行重工业优先的发展战略，原本第二产业吸纳就业人口就相对较少，而重工业更少。根据研究，以工业劳动力占总劳动力的比重计算的工业化率与中国的城镇化水平的偏差系数也说明中国的城镇化水平滞后于工业化水平。

以上分析表明，与常态城市化水平、同等工业化水平等相比，我国城镇化水平都比较滞后。与美日韩三国城市化水平相比，我国城镇化水平也明显偏低（见图1）。与国外同等发展水平国家或同样发展阶段的城市化水平相比，我国正处于城镇化中期，未来的城镇化空间仍然很大。从毛城镇化率看，尽管我国的城镇化率2011年已经超过50%，但离70%的水平还有20个百分点的提升空间。2012年我国城镇化率为52.6%，如果以70%的城镇化率和每年1.4%的发展速度估计，中国的城镇化过程还将持续13年左右。考虑到我国目前户籍城镇化率（真正能够反映我国城镇化水平的城镇化率）只有35%左右，未来的提升空间更大，持续的时间更长。

中国新型城镇化的新内涵

（一）区域上更多着眼中西部

城镇化水平与经济发展水平严重正相关。根据2011年的数据，我国的城镇化率为51.4%，而东部为60.8%，中部和西部仅为45.5%和43%，东部城镇化水平明显高于中西部。有趣的是，中国劳动力从经济落后地区转移到经济发达地区导致异地城镇化率偏高，比如中部和西部地区农民工在省外务工的比例超过60%，虽然这几年趋势下行，但是仍处高位。

在新型城镇化战略的推动下，城镇化区域的一个变化将体现为中西部的城镇化速度会加快。从我国东部和中西部地区的发展情况看，要素比较优势的相对变化、国家的扶持政策等正在逐步带动人流和资金流向中西部地区转移，从而带动中西部发展。东部地区改革开放最早，经济发展也相对成熟，随着经济发展水平提升，劳动力成本、土地等要素成本也明显提升。原先在东部发展的加工型和劳动密集型产业需要寻找新的目的地。从比较优势看，中西部地区的劳动力、土地和资源成本也相对较低，中西部地区完全有能力承接东部地区的转移产业。从近几年的数据看，中西部地区的GDP、投资以及工业占比都逐步提升，外商去中西部投资明显增加，我国经济正在由过去的外循环向内循环转变，如果发展顺利，中西部将成为国内的生产基地，而东部地区将成为消费基地。这必然也会带动中西部地区城镇化水平的提升。

（二）城镇规划上更加强调城市群和小城镇的发展

上世纪八九十年代，我国主要推行的是小城镇发展模式，分别以江苏集体经济和浙江私营产业为载体的小城镇化为代表。江浙地区的经济取得发展的同时，也带来了弊端，出现产业负载低、公共基础设施、产业经济发展规模不经济等问题。上世纪后10年至本世纪前10年，我国实施了大中城市的城镇化发展战略，推动了以长三角、珠三角、环渤海三大经济圈为中心的大中型城市群为特征的城镇化，这三大经济圈的经济取得了很大成就，成为拉动我国经济发展的重要区域。但是，大中城市的城镇化建设也带来了一些问题，如城市中拉美化、大城市病、城乡二元化等矛盾。

十后，新型城镇化建设成为发展方向，将侧重大中小城市和城市群及小城镇协调发展，大城市立足解决流动人口的市民化，县域、村镇形成小城镇网络，最终目的是实现城乡协调发展。通过城市群建设辐射更广阔区域，解决大城市承载能力的问题。已有成熟城市群如长三角、珠三角和京津唐城市群对周边城市都起到了显著的示范、带动效果。未成熟城市群发展潜力巨大，将带动我国城镇化水平稳步提升。我国已经形成了很多半成熟的城市群，这些城市群还需要进一步的发展和提升，通过这些城市群的带动，将使得区域性的城市发展提升为全国性的城市发展。

（三）产业上更加依赖服务业

城镇化的发展一定要有工业和服务业的发展作为支撑，否则会出现过度城镇化和偏低城镇化的现象。虽然中国的城镇化和工业服务业的提高相一致，但是相比同等工业化水平的美国、日本和韩国的数据，中国的城镇化率处于偏低水平。导致中国城镇化率偏低的一个重要因素是：中国过度发展第二产业，尤其是第二产业中的重工业等资本密集型行业，对就业的拉动并不强。而第三产业对就业的拉动明显好于第二产业，但其发展水平明显偏低。图2描述了中国三大产业GDP增加值占比与就业占比，可以看出，第二产业增加值占GDP比重明显高于第二产业就业占比，而第三产业对就业的拉动明显好于第二产业，但中国第三产业的发展水平明显偏低。新型城镇化离不开工业化，两者相互促进依然大有作为。但是，对目前的中国经济来说，未来的城镇化相比以前更要依赖服务业的发展。这有两个原因，一是解决越来越多劳动者就业问题的需要，二是增加城镇承载能力的需要。可以预料，如果实现国家规划的城镇化水平，将增加数亿人民进入城镇生活，那么服务业尤其是和居民生活直接和间接相关的生活服务业的发展是必须具备的。所以我国新型城镇化建设必须依赖第三产业，而且大有可为。

（四）生活方式上更加强调农民的市民化

中国城镇化过程中存在的另一问题是：公共服务差异大，这一现象既存在于城镇人口中有户口和没户口的居民之间，也存在于城镇和农村居民之间。新型城镇化更强调以人为本，必然要逐步解决城乡人民的公共服务差别问题，其中首先要解决的就是已经进城农民的市民化问题，使得现在2亿左右户籍在农村、生活圈子在农村的城市流动人口能够真正享受到城镇的公共服务，过上城里人一样的体面生活。这是新型城镇化和过去的城镇化的一个重要区别，但实现起来难度很大。需要就业、住房、医疗、教育、养老、基建等体系支撑，如果能够做到这一转变，城市化对于中国经济的拉动作用将明显提升，以消费为例，过去城镇居民人均消费是农民的3倍，如果进城农民真正能够享受到城镇一样的公共服务，消费的倍增效应将更加明显，扩大内需对经济的拉动效应才能真正实现。

中国新型城镇化的配套改革

（一）财税体制改革

户籍的差别在公共福利的差别，在财政覆盖人口和覆盖水平的差别。户籍制度改革建立在财税体制改革的基础上才有意义。财政只有从目前的户籍人口财政转变到常住人口财政，从城市财政到转变到覆盖城乡的公共财政，才能有效地实施基本公共服务均等化。十报告提出未来要实现公共服务常住人口全覆盖。

中国城镇化的问题之一是公共服务差异大，很多人将矛头指向户籍制度，认为户籍制度是罪魁祸首，但是本文认为户籍制度只是表象，更深层次的原因是财税体制。如果财税体制理顺了，户籍制度和公共服务差异大的问题都会轻松解决。作为地方政府，利益最大化的做法自然是多发展企业，同时也希望外地人到当地的企业打工，因为劳动力成本相对低，但是并不希望外地打工者成为户籍人口，因为会相应加大地方政府的财政支出。因此，需要进一步完善事权和财权相一致的分税制体制，完善地方税制。

（二）户籍制度改革

在财政支持的情况下，户籍制度改革需要有序推进。十报告进一步明确，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。我国部分城市已经开展了户籍制度试点，在探索中前进，预计今后户籍制度改革试点将逐步推广开来。但冰冻三尺非一日之寒，户籍问题不可能在短时间内解决，户籍制度改革也需要一个过程。在这个过程中，重要的是制定公开透明的城镇落户政策。根据2013年2月份国务院《关于深化收入分配制度改革的若干意见》（国发6号文），成为城镇居民的标准大概有以下几个方面：有稳定劳动关系、在城镇居住一定年限并按规定参加社会保险；优先解决举家迁徙及新生代农民工落户问题。另外考虑到要调动地方政府的积极性，避免只是增加地方政府的负担，预计国家也将对户籍制度改革进展比较快的地区给予土地、资金等方面的激励。

（三）破除垄断

城市承载能力的提升，有赖于基础设施的完善和服务业的发展。在财政资金有限的情况下，破除垄断、引入社会资金发展城镇发展所必需的服务业势在必行。对于目前国有资本和民间资本是否能够平等地进行竞争，在一些领域是否对民间资本有歧视的问题大家有诸多争论。从掌握的数据来看，民间投资在批发和零售业、住宿和餐饮业、制造业和房地产业占比较高，而国有及国有控股企业的投资在基础设施及公用事业领域占比偏高。从投资的占比看一般制造业、一般服务业基本上实现了公平竞争，但医疗卫生文化教育金融等领域对民间资本的歧视明显。垄断导致的价格高企、有效供给不足的问题亟待解决。从可实施性和紧迫性看，铁路、市政、能源、电信、卫生、教育等领域最有可能先行引入民间资本。

（四）收入分配改革

新型城镇化要实现以人为本，收入分配改革必不可少。我国收入分配改革的目标应当是增加城乡居民收入、缩小收入分配差距。要做到这一点，不仅仅是提高收入水平，更主要是建立一个不同经济主体，包括不同所有制企业、城乡居民公平参与收入分配的机制。既包括按照劳动、资本、技术、管理等要素参与分配的初次分配机制；也包括税收、社会保障、转移支付等为主要手段的再分配调节机制。在这方面，我国有很长的路要走。

（五）金融改革

城镇化进程中，地方政府想做一些事情，但是没有合适的融资渠道，迫切需要通过金融市场改革、引进新的金融工具、制定并改变规则，对一些有综合收益或者有社会效益的项目进行融资和金融服务支持。即使在间接融资占比较高的日本，在基础设施建设资金来源中，地方债也占有20%左右的比重，而我国基础设施投资的主要资金来源仍是贷款、地方财政拨款和自筹资金，因此，迫切需要丰富融资手段。从其他国家的历史经验来看，金融改革能够大幅提高资金配置效率、化解民间金融风险、化解银行风险，从而推动实体经济快速发展。而且，对于我国而言，资本市场很不健全，金融市场发展不平衡，金融改革有着更为重要的意义。

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