税收促进西部扶贫开发的思考

【摘 要】 作为政府重要的宏观调控手段，现行税收政策在促进西部扶贫开发中存在所得税优惠为主，方式单一，政策力度不够；优惠门槛高，覆盖面窄等问题。必须以西部集中连片特困地区为试点，通过完善西部贫困地区的企业所得税优惠政策；深化资源税改革，扩大征税范围；降低西部投融资个人所得的征税税率；实现公益性捐赠的全额扣除等税收政策的优化设计，更好地推动西部扶贫开发更好更快发展。

【关键词】 税收； 西部扶贫开发； 连片特困地区

一、引言

税收是政府筹集财政收入的主要来源，是保证政府扶贫开发工作顺利推进的资金保障，税收还是政府宏观调控的重要手段，通过税收政策的扶持和引导能推进西部扶贫开发的进程。税收要充分发挥好“输血”和“造血”的两大功能，更好地为西部扶贫开发服务。

2011年西部一般预算内财政收入10 819亿元，其中税收收入7 603亿元，税收收入占财政收入的70%。①充足的税收收入能保障政府西部扶贫开发顺利开展，西部税收占财政收入的比重还应继续提高，2011年西部税收占全国的比重为18.05%，非税收入比重占全国的25.11%。只有稳定的税收收入增长，才能更好地保证西部财政收入的规范、持续和有效增长。

当前对西部扶贫开发没有出台专门的税收优惠政策。2001年9月，国务院办公厅转发了《国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》（国发[2000]33号），从五个方面对西部大开发税收优惠政策进行阐述。2011年财政部、海关总署、国家税务总局印发《关于深入实施西部大开发战略有关税收政策问题通知》（财税[2011]58号），明确了新一轮西部大开发税收优惠政策。两轮促进西部大开发税收优惠政策的出台，吹响了波澜壮阔的西部大开发号角，也推动了西部扶贫开发的开展。《中国农村扶贫开发纲要2011—2020》第一次在政策保障层面明确提出税收政策，其中提出关税的免征是现行第二轮西部大开发税收优惠政策已经明确的；提出关于企业用于扶贫捐赠的扣除，现行企业所得税法也已经做了明确规定。没有专门针对西部贫困地区的税收优惠政策，不利于西部特别是西部集中连片特困地区产业结构优化和区域发展，不能更好地提高扶贫绩效。

通过文献整理发现，大量研究从不用角度对西部扶贫开发提出思路，但鲜有从税收角度去考虑扶贫开发。Yao and Fan（2006）分析中国农村地区收入和财政不平等的演进，认为财政均等化不能满足地方实现责任的需要，就不能完成帮助穷人的目标。徐孝勇等（2010）提出西部农村扶贫工作取得良好绩效，打破制度性陷阱是西部扶贫工作的关键环节。姚予龙等（2003）提出西部地区要摆脱贫困，必须要坚持人口、资源、环境和社会经济的协调发展，特别要通过人类的积极活动实现生态环境的重建和恢复。曾松亭（2006）曾对贫困地区农村公共品的需求特征进行研究。

大量税收政策的研究论文中，鲜有专门对税收在西部扶贫开发的作用进行研究，现有研究集中在探讨税收促进西部大开发的作用上。肖育才（2012）等都肯定税收在西部大开发的作用，对西部大开发税收优惠政策进行评价，认为还需加大西部大开发的税收优惠政策，针对西部特殊地区建立特别税收优惠。熊冬洋（2012）提出通过资源税等税制改革来缩小西部区域经济发展差距。安体富等（2011）提出促进我国产业结构优化的税收政策应进一步扩大增值税征税范围，构建环保税体系等。林颖（2009）等发现西部经济所承受的税收负担率远高于东、中部地区。范玮（2012）提出要发挥税收在西部区域开发中的协调作用。

本文从税收角度全新审视西部扶贫开发，对现行税收政策推动西部扶贫开发存在的不足进行分析，通过税收政策优化设计更好地推动西部扶贫开发绩效。税收政策可以更好地引导、推进西部扶贫开发中产业结构的优化，提高西部招商引资的力度，促进西部科技创新，综合提升西部发展内涵和实力。

二、税收促进西部扶贫开发中存在的不足

（一）所得税优惠为主，方式单一，政策力度不够，体现不出优势

目前支持西部发展政策的主要是两轮西部大开发税收优惠政策，但西部大开发的税收优惠政策规定较笼统，全部以直接税为主，主要集中在企业所得税，基本没有涉及流转税，从行业（产业）的角度采用间接措施扶持西部的政策较少。目前主要采取降低税率、定期减免税等直接优惠方式，缺乏通过项目加计扣除、出口退税、成本扣除、加速折旧、亏损弥补、投资抵免等间接税收政策来扶持。直接优惠方式只有盈利企业才能享受到所得税优惠，而对非盈利企业，众多盈利能力较弱的中小企业作用不大，导致税收优惠政策的覆盖小。

（二）特色产业没全部进入鼓励产业目录，优惠门槛高，覆盖面窄

现行的税收优惠政策主要以国家发改委2011年6月的《产业结构调整目录（2011本）》为指导。新的产业目录把民族药物开发生产、生态旅游、民族风情业等作为鼓励类产业，有利于西部发展。但由于该目录是面向全国的，没能把西部地区的一些特色产业如少数民族蜡染制造和清真食品开发等特色优势产业纳入鼓励类目录。西部这些特色产业虽然规模不大，但是发展好能直接造福贫困地区。

现行政策对国家鼓励类产业企业规定，其主营收入必须占企业总收入的70%以上才能享受优惠，政策门槛过高，使得企业放弃多元化经营战略或对辅业进行控制，不利于企业转变经营方式，优化产业结构。由于税收优惠政策限制条件多、门槛高，使得覆盖面过窄，西部真正能享受优惠的企业不多，影响了税收政策作用的发挥。

（三）资源税改革不到位，财政贡献小且不利于资源环境保护

我国现行资源税，对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿6种矿产品和盐征税，对其他大部分自然资源都没有征税。征税范围的有限性在很大程度上限制了资源丰富的西部地区依靠资源税增加财政收入的能力。2010年6月1日，新疆率先开始原油、天然气从量改从价征收的资源税改革，尽管2010年12月1日起，新疆资源税改革政策在包括内蒙古在内的西部12省（区）实施，2011年1月起新的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定石油、天然气全国推广从价定率征收，但煤炭等其他资源品还是用从量定额计征，不做调整。资源税改革不到位，如贵州省丰富的煤炭资源不能转变为财政优势，地方支柱税收少。资源税征税范围过小（基本属于矿产资源税）资源的稀缺性没有通过税收得以体现，导致西部资源过度开采，生态环境破坏严重。现在西部各地由于资源税收入对财政贡献小，为了加强资源管理加收煤炭调节基金、矿产资源使用费等各种非税收入，名目繁多、管理混乱，资源税改革破局，势在必行。

（四）民间投融资税负较重制约西部发展

西部扶贫开发离不开投资。西部特别是集中连片特困地区发展遇到的最大困难就是缺钱。目前我国个人所得税法规定投资分配的收益（除证券市场投资收益外）按“利息、股息、红利所得”全额征收20%个人所得税，投资收益的高税负直接影响投资者的积极性。当前，应积极鼓励民间（个人）投融资西部的实体经济，降低税负有利于让更多投资者参与到西部大开发，特别是扶贫开发事业中来。

（五）捐赠扣除比例不高影响对贫困地区公益性捐赠

西部扶贫开发除了政府主导外，还需社会各界共同关注，大力进行公益性捐赠。现行的企业所得税规定企业公益性捐赠最高只能按年度利润的12%扣除；个人所得税规定个人公益性捐赠最高只能按应纳税所得额的30%扣除。现行捐赠扣除比例不合理，不利于更多企业、个人积极投身西部扶贫发展的慈善事业。从各个国家的情况看，对慈善捐赠都是积极鼓励，基本都实现全部扣除的免税政策。为了从税收政策上引导、鼓励公益性捐赠，特别是对西部集中连片特困地区的公益性捐赠，应提高扣除比例。

（六）缺乏专项扶持西部集中连片特困地区发展的税收政策

我国扶贫战略已经发生重大调整，将以14个集中连片特困地区作为贫困主战场，通过连片地区的区域发展带动扶贫攻坚。最新的扶贫纲要从财政政策、金融政策等都对连片特困地区发展进行明确部署，但是税收政策只是延续西部大开发税收优惠政策。14个集中连片特困地区多位于多省交界处，地理位置偏僻，山区居多，自然条件差，交通设施不便利。多年扶贫开发都没有脱贫，说明这些区域扶贫开发的紧迫性。集中连片特困地区作为西部最为贫困的地区，依靠自身很难走出贫困困境，必须通过专项税收优惠政策来推动。目前西部大开发税收优惠政策是针对西部全部的，且力度不够，不足以吸引更多企业到特困地区投资创业，必须抓紧时间根据集困地区发展特点，有针对性地提出专项税收扶贫政策，才能更好地推动集中连片特困地区扶贫发展。

三、促进西部扶贫开发的税收政策建议

（一）以西部集中连片特困地区为试点，完善企业所得税优惠政策

现行西部大开发政策以直接税企业所得税优惠为主，力度不够大，覆盖面窄，不能适应西部特别是集中连片特困地区扶贫发展需要，为了更好促进集中连片特困地区发展，可以先在西部的连片特困地区进行企业所得税税收优惠试点改革。

1.提高所得税优惠力度，可以考虑鼓励类产业实行西部大开发15%税率基础上，对集中连片特困地区鼓励类产业减按10%税率征税，并降低门槛，对原来主营收入占总收入比重70%才能得到优惠的规定，改由各省根据自身实际情况，鼓励类产业的主营收入占总收入的50%～70%间进行浮动。

2.为更好地促进西部集中连片特困地区基础设施建设，创造更好的发展条件，应加大鼓励投资西部集中连片特困地区基础设施建设的力度，将从事基础设施项目建设的企业自取得第一笔收入起现行的“两免三减半”政策改为“五免五减半”政策。

3.提高税收间接优惠力度，对西部集中连片特困地区鼓励类产业的固定资产投资采用加速折旧的办法吸引更多企业到特困地区加大投资力度。

4.对在集中连片特困地区开办企业，吸引贫困农民、生态移民就业达到一定规模的，可以在据实扣除工资的基础上，加计扣除职工工资的50%，让企业吸纳更多当地贫困农民、生态移民就业，加快西部城镇化、工业化进程。

5.高新企业投资集中连片特困地区给予更多优惠。现行高新技术企业执行15%优惠税率，但是由于西部高新技术企业发展水平相对较低，实际能被认定为高新技术的企业寥寥无几，可以对投资集中连片特困地区的高新企业认定标准适当降低，并把税率调低到10%，吸引更多中小高新企业到西部集中连片地区发展创业。

（二）资源税改革继续深化，实现煤炭从价计征并扩大征税范围

加快资源税改革步伐有利于将西部资源优势尽快转化为财政优势。如贵州这样的煤炭资源大省，煤炭还是从量征收，不利于增加地方税收，也不利于引导对煤炭资源的保护。可以在贵州试行煤炭资源税按5%的税率实行从价计征。贵州省除煤炭资源外，其他非金属矿蕴藏量十分巨大，国发[2012]2号文件中提到“进一步在贵州推进资源税改革，适当提高部分黑色金属、有色金属和其他非金属矿原矿的税率标准”。可以考虑将黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿的税额幅度上限从30元/吨提高至60元/吨，将其他非金属矿原矿的税额幅度上限从20元/吨提高至60元/吨。

现行资源税仅对矿产资源征税，征税范围过小，不利于加强对资源的保护，建议逐步扩大资源税征税范围，如可以在西部试点对地下温泉、用于水利发电的水资源等开征资源税。通过资源税改革引导西部资源开发。

（三）个人所得税改革，对特困地区的投融资收益给予优惠

西部特别是集中连片特困地区发展特别需要大量资金，可以从税收方面鼓励企业、个人加大对西部特困地区的投资力度。现行个人所得税法规定，对取得股息、红利所得按照20%征收所得税，税率过高不利于西部融通资金，可以在西部特困地区试点对个人向国家鼓励发展的产业投融资，取得的股息、红利所得减免个人所得税。

（四）对西部集中连片特困地区公益性捐赠全额扣除

企业所得税法规定，企业公益性捐赠只能按年度利润总额的12%扣除；个人所得税法规定，个人公益性捐赠只能按应纳税所得额的30%扣除。现行税法限制了企业和个人对西部特困地区慈善捐赠的积极性，不利于西部特困地区更好地发展。为了鼓励对西部集中连片特困地区的慈善捐赠，应规定企业、个人公益性捐赠用于特困地区扶贫、科教文卫等事业，凭有效捐赠收据全额扣除，不纳税。

四、结语

在两轮西部大开发税收优惠政策指引下，税收成为西部发展和扶贫开发不可缺少的重要支柱之一。根据西部贫困地区发展的特点，以西部集中连片特困地区为试点更有针对性地做好税收的顶层制度设计，将会更有力地促进西部扶贫开发不断创造辉煌。当然，税收是把双刃剑，在抓好税收工作的同时，不能增加企业负担。目前我国税收优惠政策主要针对企业，但是扶贫开发不仅是企业发展问题，发展也不等于脱贫，只有真正让贫困户受益，分享改革发展成果，才能真正实现反贫困。要实现贫困户的全面发展，税收只能起到部分引导作用，更多还是要依靠专项财政扶贫资金和小额信贷等政策来共同推进。

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