城乡建设用地增减挂钩试点工作中的有关问题探讨

摘要：指出了增减挂钩政策的意义和作用,从科学统筹、权益维护两方面探讨了城乡建设用地增减挂钩工作规划,分析了增减挂钩试点工作存在的问题,并提出了相应的对策与建设。

关键词：城乡建设；增减挂钩；问题

收稿日期：2011-08-25

作者简介：王瑞丰（1969―）,男,山东广饶人,工程师,主要从事土地规划、土地利用等管理方面工作。

中图分类号：F293.2 文献标识码：A 文章编号：1674-9944（2011）09-0161-02

1 引言

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划,将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区,通过建新拆旧和土地整理复垦等措施,在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上,最终实现增加耕地有效面积,提高耕地质量,节约集约利用建设用地,城乡用地布局更合理的目标。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》是针对我国经济社会发展和土地利用的一项制度创新,它提高了集体建设用地利用率,拓展了发展空间,通过科学实施“挂钩”试点项目,不仅缓解了用地压力,促进了经济发展,而且有力地支持了新农村建设,走出了一条依法管地、科学用地、和谐发展的新路子,加速了新农村建设,促进了城乡一体化发展。

2 增减挂钩政策的意义和作用

当前我们面临新增建设用地规模指标和计划指标不足的双重压力。通过增减挂钩项目,既可以有效缓解土地利用规划、计划双重指标不足带来的新增建设用地制约问题,又能适当聚集城镇人口,有力支持扎实推进城镇化建设。随着工业化、城镇化和新农村建设的推进,城乡建设用地供需矛盾日益突出,耕地保护压力不断加大。从20世纪90年代后期开始,一些地方相继采取建设用地置换、周转和土地整理折抵等办法,盘活存量建设用地,解决城镇和工业园区建设用地不足。

城乡建设用地增减挂钩是一项一举多得的重大土地政策措施,是解决当前保障发展与保护耕地矛盾的有效途径,也是推进新农村建设,统筹城乡发展的重要手段。增减挂钩是推动新农村建设,改善城乡二元结构,促进城乡一体化发展的重要手段;是促进土地节约利用,实行建设性的保护,提高保障发展和保护资源能力的有效途径;是推动土地管理制度改革,实现土地从资源管理向资源、资产、资本三位一体管理转变的重要推手;是缓解当前及今后工业化、城镇化加快发展的土地用地供需矛盾,促进城乡一体化建设和经济社会全面协调可持续发展的有效手段。

3 城乡建设用地增减挂钩工作规划

3.1 规划统筹

为了科学规划、统筹安排、整体推进,试点市、县应当依据土地利用总体规划,编制土地综合整治规划,明确城乡建设用地增减挂钩布局安排,统筹安排挂钩试点工作。同时依据土地综合整治规划,编制挂钩项目区实施规划,合理确定城镇建设用地增加和农村建设用地复垦规模、范围和布局。要整体考虑土地开发利用、农村基础设施建设、产业布局、生态环境保护、农民就业和社会保障等问题,以挂钩为平台和抓手,综合推进各方面工作,实现土地利用节约集约,耕地资源有效保护、农民生活切实提高,城乡建设协调共荣。

（1）与耕地保护、基本农田建设和节约集约用地相结合。通过规划,合理确定拆除、保留和扩大的村庄规模和范围,提高土地集约利用水平;提出农村土地综合整治、通过开展挂钩工作,有效推进耕地保护和基本农田建设。

（2）与相关产业发展相结合。通过规划,统筹安排农村特色产业,乡村旅游业等相关产业,将引导农民适当集中居住、开展农村土地综合整治与发展农村相关产业充分结合起来,促进当地经济发展,提供有效地就业岗位,提高农民收入水平,为农民集中居住提供支持。

（3）与社会主义新农村建设相结合。要将挂钩工作与当地新农村建设结合起来,通过规划,做好公共交通、供水供电、垃圾处理等城乡基础设施的衔接;做好教育、医疗、文化、卫生等公共服务配套设施的衔接,推动城市基础设施向农村延伸、城市社会事业向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射,促进城乡一体发展。

选择挂钩试点项目区时,要注意先宜后难,量力而行。各地农村经济社会发展、城镇化进程、风俗习惯、自然环境等都存在着极大的差别。因此,开展增减挂钩,引导农民集中居住,应充分考虑农村工业化、城镇化水平,城镇合理布局,乡土特色等,因地制宜地推进。要综合考虑农村建设用地整理潜力、经济社会发展水平、资金投入能力、镇村规划实施进度,特别是老百姓的生产生活基础及思想认识程度等实际情况量力而行,一是要选择切合实际的安置模式。根据当地实际情况,按照方便生产生活的要求,选择农民安置方式。二是要保持当地固有的乡土风貌。村庄规划建设应该体现多样性,充分保持当地农村的自然形态和人文风情,形成当地村庄布局特色和建筑特色。三是要注意对古村落和人文传统的保护。

3.2 维护权益

（1）挂钩工作必须充分尊重农民意愿,保护农民的合法权益,保障农民的知情权。增减挂钩涉及到千家万户农民的切身利益,必须让广大农民了解相关政策,保证农民事情全过程的知情权和参与权。挂钩项目区选点布局应当举行听证、论证,充分听取当地农民的意见;挂钩工作实施过程中,设计农用地或建设用地调整、互换,也要征得农民的同意。

（2）保护农民的合法利益。在拆迁补偿上,要合理评估农民宅基地及房屋价值,并给予合理补偿,优惠供应安置房;在土地权益保护上,旧村庄整理复垦的耕地,应有原农村集体经营,节约的建设用地调剂使用获得级差收益,应主要用于支持集体发展生产和农民改善生活条件;要防止以挂钩为名,随意收回或调整农民土地承包经营权。

（3）在就业安置上,要做好搬迁农民的职业技能培训,增强搬迁农民的持续就业能力。

4 增减挂钩试点工作存在的问题

4.1 农民被“城镇化”

为了发展中心城镇,吸引农民进城,借增减挂钩之际,将被拆迁农民集中安置在中心城镇,实行城镇居民化管理,但在就业、这会保障、医疗等方面无法提供与城镇居民同等的公共服务,结果安家不能安身,出现新的社会矛盾和问题。

4.2 生活方式改变带来生产方式的问题

几十平方公里建一个中心村（镇）,大量农民在中心村（镇）过度安置,远离了生产地。在以家庭承包经营为主、农业生产社会化分工尚不发达的情况下,没有统筹协调组织,加之农村轻壮劳力大量外出打工,更是增加了农民生产的成本和劳动强度,最后会遭到群众的反对。

4.3 增减挂钩变形

擅自扩大试点规模,扩大试点内容,如果不注意加强试点工作的引导,不注意加强规范和监督,一些地区就可能借增减挂钩之际,借新农村建设之名,扩大增减挂钩的内容,多建拆迁安置房,按商品房对外销售,或进行些其他建设,破坏了增减挂钩的初衷。

5 加强增减挂钩工作的对策与建议

（1）针对增减挂钩已经暴露出的和可能出现的问题,要进一步完善制度,深化改革,创新措施。目前除了安置拆迁农民用房和一些公共服务需要一部分用地外,其余整理出的用地指标几乎全部用作工业和城市发展用地。从现在开展增减挂钩的地区来看,算经济账不仅完全可行而且有余,如果将其整理出的用地指标不是全部用作建设发展用地,规定将其中的10%或20%变成耕地,那么就不是吃光用光,反而增加了耕地,提高门槛就是让有条件的地方来开展增减挂钩。

（2）加强增减挂钩土地收益的管理。增减挂钩关键是地方政府要让利,眼光要放在谋取发展空间上,不能既要发展空间,又要与民争利。要建立专项资金管理制度,封闭运行,确保资金实实在在用在项目上,用在农民身上,防止因管理不当流向他用。

增减挂钩是一项新事物,看似简单,却是一个复杂的系统工程,涉及的问题深,牵扯面广,要注意潜在的问题,引导好、指导好、总结好,要加强正面宣传,对存在的问题要高度重视并及时修正纠正。为推动集约节约用地和农村土地制度改革发挥作用。

参考文献：

［1］ 中华人民共和国国务院.国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知（国发［2010］47号）［R］.北京：中华人民共和国国务院,2010.

［2］ 国土资源部.城乡建设用地增减挂钩试点管理办法,国土资发［2008］138号［R］.北京：国土资源部,2008.