我国地方政府债务现状、问题及对策

【摘 要】 2008年以来，我国地方政府债务规模不断扩大。大规模的债务给地方经济的发展和政府的财政正常运行埋下了巨大的隐患。文章指出导致巨大地方债务规模的问题为，信息不对称、预算软约束和融资平台不规范，并针对这三方面提出相应的对策建议，从而遏制地方政府债务规模的过度增长，规范地方政府债务，防范债务危机。

【关键词】 融资平台； 信息不对称； 地方债； 破产机制

随着我国地方政府债务规模的不断扩大，地方政府债务问题越来越受到政府与社会各界的关注。根据国家审计署公布的数据，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174.91亿元，其中融资平台公司的政府性债务余额为49 710.68亿元，占比46.38%。经济学家霍夫曼表示，考虑到中国适中的总体债务水平，即使一些地方政府融资平台陷入麻烦，地方政府总体债务看起来也是完全可控的。然而，金融服务机构摩根大通报告（2012）称，尽管中国地方政府债务规模可控，但政府采取财政改革措施，逐步稳定地方政府债务增速仍然至关重要。地方政府债务的发展状况及其化解是我国目前必须要正视的问题，为解决地方政府债务的激增及防范地方政府债务危机的出现，我国需要对地方政府债务具体存在问题进行深入了解，以便寻求可行的解决方法。

一、中国地方政府债务现状

在中国，地方政府与私人部门一起成为基础设施建设的主要投资者。金融危机爆发后，为刺激经济增长，中国政府实行了四万亿元的经济刺激计划。除中央政府承担的11 800亿元外，其他资金来源主要是地方政府承担、政策性贷款以及地方企业债券等方式筹集资金。近年来，大规模的投资建设为经济增长注入了活力，同时也促使地方政府债务规模增大。由于举债年限多为三年期和五年期，如表1所示，随着举债期限临近，地方政府债务进入了偿债高峰期，债务问题也日益凸显。

逾10万亿元的债务给地方政府造成了巨大的压力。中国地方政府债务增加是否会演变成地方债务危机的问题引人担忧。例如，2011年云南省公路开发投资有限公司向债权银行发函，表示“即日起，只付息不还本”，虽最终撤回信函，未造成违约，但融资平台偿债压力可见一斑。评级机构标准普尔发表报告（2012）称，从地方政府收入来看，地方政府有能力避免大规模地方政府融资平台贷款违约发生。但是，面对如此庞大的地方政府债务规模，为了避免地方债务危机，逐步化解地方债务，实现地方债务可持续发展，政府必须认清地方政府债务存在的问题。

二、中国地方政府债务存在的问题

（一）信息不对称

市场中普遍存在信息不对称的现象，处于缺乏信息的一方往往会蒙受损失。从内容上区分，信息不对称主要包括隐蔽信息和隐蔽行为。地方政府债务问题中的信息不对称主要体现在以下两个方面：

1.商业银行与地方政府之间存在信息不对称，地方政府对商业银行隐蔽信息。银行借贷是地方政府性债务的主要来源，2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款为84 679.99亿元，占79.01%。地方政府通过融资平台向银行借贷，且融资平台贷款总体信息只由政府掌握；银行只是针对具体融资平台法人或项目放贷，很难对地方政府的财力以及融资平台借贷总量、担保情况、债务偿还安排等进行深入了解，从而无法对贷款的使用进行有效监督和指导。

2.中央政府对地方政府监管过程中存在信息不对称。一方面，地方政府对中央政府隐蔽信息，由于中央政府缺乏地方投资项目和居民的公共品需求等信息，地方政府就可能为了使投资项目和借款申请顺利通过，选择最容易受中央青睐的项目，而不是根据投资回报和项目风险进行选择；另一方面，地方政府对中央政府隐蔽行为，上下级政府间的选择表现为多任务委托—模式，其中下级政府的努力不易为上级政府所观察，因此存在道德风险问题。如果没有将地方债务情况纳入对中下级政府官员的考核，很难确保官员在解决地方债务问题方面的努力，当政府换届时，很可能会造成下一届政府的负担。

（二）预算软约束

我国地方债务存在严重的预算软约束问题。一方面，中央政府对地方政府的预算软约束，即，我国的地方政府面临严重债务问题时，不会因清算而破产，而是总能够得到中央政府的帮助存活下去；另一方面，政府对国有银行或具备国有性质的企业的预算软约束，既包括政府对国有银行或地方性商业银行的软约束，也包括地方政府对其融资平台的软约束行为。

具体而言，由于地方政府对当地稳定与发展至关重要，因此，中央政府在面对地方政府的债务危机时就会出面救助。中国地方政府没有发债权，融资渠道相对单一，无法进入资本市场进行融资，掌握的收入相对少。大量的投资支出，投资的范围过宽，必然导致还款的无力。很多地方政府本身并不具备较好的财政状况，甚至是依靠中央政府财政支持，大规模的投资不仅支出压力大，很多项目前景欠佳，增加了偿债难度。地方政府了解中央政府的态度，加之我国现行的政绩考核和官员晋升制度对官员的激励，于是地方政府倾向于风险性更大的投资活动。前文提到了政府间的信息不对称问题，这也促使中央政府不能很好地掌握地方政府债务风险，往往只能在债务恶化明显的情况下才发现问题，这时也只能作出救助行为，形成预算软约束。软约束的预算管理体制必然促使上级政府全力救助下级政府。

国有银行具备政府的支持，往往存在道德风险问题。发放贷款时，银行考虑到政府的实力往往对项目情况没有做好充分的风险评估，贷款发放不够严格。地方政府对于地方性银行有一定的控制权，这些银行对地方政府包括有政府背景的城司的贷款可能会受地方政府过度干预，很难纯粹依据市场规则放贷。在这种情况下，银行若作为地方政府筹集资金的主要贷款人，其对地方政府的预算约束肯定是极其软弱的。地方政府为了维护融资平台的正常运行，当融资平台债务发生问题时，地方政府会给予救助而很少使其破产。上述情况促使了地方债务规模的扩大并且加大了引发债务问题的可能性。

（三）地方融资平台的问题

1.融资平台运作风险高

地方融资平台的运作主要利用土地资本化、财政支出资本化、特许权资本化的方式。土地资产是地方政府财政的重要组成部分，然而，为融资进行土地交易会带来较大风险。首先土地资本化运作过程中存在对土地估值的风险，特别是在经济发展的高速时期，土地价格往往被泡沫化，刺激了政府和投资公司的举债动机，膨胀了政府举债的规模。同时，由于城市中地价的变动，资金的保障容易受到威胁。

2.地方政府违规担保普遍存在

当项目没有被充分认识其经济价值时，担保是实现项目融资的桥梁。地方政府应严格执行《预算法》、《担保法》等有关规定，不得违规担保。违规担保行为不仅违背公平原则，而且会产生较大的金融风险。2010年，审计署公布地方政府债务中涉及违规担保问题的金额达到464.75亿元，截至2010年，有关地方和部门通过协商解除担保协议、撤销承诺函、被担保单位筹集自有资金归还等方式，整改到位220.27亿元，但政府在治理违规担保问题方面仍需加强。

3.融资平台的偿债能力堪忧

融资平台信贷的管理尚不到位。2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，融资平台公司普遍存在“旧债偿新债”的情况。审计结果显示有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%，还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。目前，对地方债务融资风险缺乏认识及改革举措，缺少相应的监督、预警、管理机制，融资平台公司信息披露严重不透明。

三、化解地方政府债务的对策

要解决地方政府债务存在的问题，必须对地方政府债务形成和发展的原因进行整体性、系统性地思考。本文针对上述问题，结合中国实际情况与国际经验，提出债务化解的建议。通过推进财政体制、官员晋升机制和行政体制的联动改革，着重完善分税制改革的转移支付制度，力求从根本上改变现状，达到防范和化解债务风险的目的。

（一）规范地方债务融资平台

1.清理债务、整合平台

应该明确的是，地方债务融资平台的建立是为了对公益性（非私人）项目进行融资。因此，对于非公益性项目的融资，在地方债务融资平台中应严格禁止。对地方社会经济的发展规划要实行严格的审批制度，防止投资决策的随意性。同时整合融资平台，这样做既能控制平台数量、加强监管从而控制规模，又能集中优势资源形成规模优势从而强化融资平台的作用。

2.杜绝地方政府违规担保

明确地方政府出资范围的有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。国际经验表明，对于担保的管控，应该包括禁止给私营公司担保，限制担保额度，地方政府预算和财务报表中应对所有直接和间接债务做出明确记录。例如，法国政府规定，地方政府每年支付的债务费用以及由地方政府担保的债务费用不得超过地方政府运营经费的50%。

3.建立健全事前监管机制

政府应将地方政府债务纳入地方预算管理，通过预算约束，防范地方政府债务风险。建立健全地方政府债务风险预警机制和偿债准备金制度。中国可首先推行债务管理模式的试点，然后逐步扩大规模。商业银行应该建立项目监管制，对信贷的资金流量进行监控；进行财务监督，防止地方融资平台抽走银行资金；加强信息的公开与流动，一方面积极做好银行间的沟通，共同防范贷款风险，另一方面加强债务公开化，使民众与投资者参与监督。

（二）完善地方债务制度建设

为了使地方政府债务规范合理，降低债务风险，避免债务危机，在存在信息不对称的情况下，引进制度约束是必要的。

1.应进一步改革完善转移支付制度，完善地方税制，对法律进行修订，保障各级财政财权与事权的平衡。理顺财权与事权，落实财政收支责任，财政预算和转移支付专门立法；提高一般性转移支付的规模和比重，增加地方政府财政自主性，从而避免地方债务规模的过度增长，缓解地方政府对土地政策的依赖。

2.为了杜绝部分官员出于晋升目的而投资“形象工程”的行为，政府应将投资项目对经济发展的贡献度以及地方政府债务现状及减债情况列入官员激励考核机制，以保证基础设施投资的合理性与必要性。

（三）推进地方债的发行

面对地方财政的困难现状，要做的不仅仅是规范清理债务、规范融资平台公司，更应该实现支出项目的资金保障。为满足资金要求，除了应增加地方政府财政收入外还应拓宽融资渠道，实现多元化融资才是关键，而发行地方债是一条重要的路径。首先，发行地方债在筹集资金方面有优势，地方债有较好的信用帮助筹集资金；其次，相比融资平台融资而言，发行地方债融资通过较低的利率降低了融资成本；再次，发行地方债通过限定资金使用的范围帮助规范财政行为；最后，融资平台作为公司形式而未遵循公共财政和公共投资项目的公开透明的原则，而发行地方债能够帮助实现债务公开，降低监管难度。可以说，发行债券更具效率及公平性。同时，债务融资还能促进金融市场的发展。在中国，《预算法》规定地方政府不允许发行地方债，但中央政府可地方债。从表2可见，我国财政部地方债以来，规模较为稳定，主要向中西部倾斜。此外，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市也开展了地方政府自行发债试点。

清理地方债务，只有在地方债务显性化、财务透明和预算改革的前提下才能够实行。地方债的发行也应实行中央审批的制度，降低债务风险。具体实施过程中，可以由信用评级机构进行严格的信用评估，信用评估结果作为进入资本市场的前提。同时，设立相关的债券管理法规，将信息披露、地方债券交易管理规定等纳入法律体系。

我国应进一步推进地方债的自主发行，而非简单的自行发行。选择较为发达的省及个别债务情况良好、偿债能力有保障的市试点发行地方政府债券，同时逐渐加大试点省份的自，特别是关于发债的规模、债券年限、票面年利率规定等。自主发行地方债券有多方面的好处，一方面，拓宽了发债省市的融资渠道，有利于进一步投资建设，促进了金融市场的发展；另一方面，中央可以继续中西部地区的地方债券，帮助其规划债务管理流程，优化债务结构。

（四）学习借鉴破产机制

破产机制是一种资产的重新组合，而不是资产清算。由于在很多情况下，地方政府对自身财政的管理不当才是其破产的根本原因，因此，破产制度的核心是财务重组。结合国际上对地方政府破产的经验，尽管方法有所差异，但都包含了三个重要因素：对破产程序触发因素的定义；财政调整，即对债务人把开支与收入对应，把借贷与偿还能力对应；债务人和债权人之间关于债务重组和减免的谈判。在破产的阴影下，破产机制鼓励自发地议价和谈判，稳定了对地方借贷的风险和益处的预期。没有破产机制，事前监管很容易变成过度的行政控制。

破产机制对解决预算软约束提供了一条有效途径。实行破产程序，中央对地方不再代为偿还债务，将加强对地方政府的硬预算约束，并减少中央政府的隐性负债，遏制地方政府产生道德风险，同时也是对地方政府财政失职和地方债务不谨慎的惩戒。

中央政府面对地方政府发生无法偿还债务的情况，应该有强硬态度，避免地方政府偿债对中央政府的过度依赖。加强债务形成之前的谨慎性，在初期对其进行预算，分配违约风险；将地方债务及其偿还情况与官员激励制度相结合，成为考察官员的因素；注意平衡公共服务需求与债权方权力的关系；同时，坚持硬预算约束也会使出资人持有更加谨慎的态度，从源头避免部分风险过大的债务发生。

总之，针对我国地方政府债务的现状，必须进一步完善转移支付制度，对现有的债务进行清理规划，整顿融资平台问题并努力拓宽融资渠道，利用中国国民高储蓄率的优势，充分发挥民间资本的作用。中国地方政府债务问题解决的发展趋势是在建立健全事前监管的基础上，逐步学习建立事后监管机制，两者结合、相辅相成，从而防范地方政府债务危机，保障地方政府债务良性发展。

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