地区族群语言平等法制述评

一、语言地位、语言权和语言文化：台湾地区族群语言立法的关注面向

许多所谓的语言问题事实上与语言并无多大关系，而是反映了其他领域中的竞争与冲突。③台湾地区族群语言问题裹杂着族群矛盾、统“独”矛盾、蓝绿矛盾等台湾社会的各类矛盾，成为观察台湾社会统合与分裂的风向标。台湾地区族群语言立法及其立法过程中的争议，集中体现了台湾地区各界对族群语言问题的主要关切，主要有：1.公权力机关的语言地位规划；2.台湾地区各族群人民的语言权；3.对族群语言所代表的族群文化的保存。

（一）语言地位规划

语言规划是对语言变化的评价。④台湾地区族群语言法制的建构过程，是从“独尊国语”向“语言多元”过渡的过程，因而精确地体现了语言学家对于语言规划的定义。⑤从立法角度而言，解构“语言位阶”，确认各族群语言平等，尤其是确认闽南话、客家话和少数民族族语言与“国语”的平等关系，是台湾地区族群语言法制的重要关切。台湾地区已经形成了各族群语言平等的基本共识，但不同群体在具体立法内容上有着各自的主张。偏向“”的群体混淆高阶语言、“官方语言”和通用语言的关系，认为要实现各族群语言的平等，必须取消国语的唯一“官方语言”地位和通用语的地位。“”曾于2002年提出所谓“第二官方语言”的方案，建议将闽南话﹙“”称“holo”或“河洛”话﹚、客家话和少数民族话同列为“第二官方语言”。主导的几份具有“语言基准法”性质的法律草案，都包含取消“国语”“唯一官方语言”的条款。由于理论上的错误，加上忽视台湾地区普遍民意和现实语言状况，上述主张都未获成功，但对于台湾地区族群语言法制影响力较大。支持“国语”的群体认为，构建各族群语言平等关系，并非只有取消“国语”的“唯一官方语言”地位一途，族群语言的地位也可以通过施加法律上的特别保护、加强族群语言的教育与使用等方式获得提升和维护。因此，这部分群体的主要诉求是要求台湾当局实施提升各族群语言地位的具体措施，如加强族群语言教育、建立族群语言保护机制、推动族群语言传播等。这些主张比较务实，也更加贴合语言学的理论和台湾地区现实语言状况，因而对于台湾地区族群语言法制也有较大的影响力。

（二）语言权保障

语言权是台湾地区族群语言法制建构的原动力。“语言权”的概念早期用于描述少数族群使用和学习本族群语言的权利，后衍生为一项适用于所有人的基本人权。①台湾地区族群语言立法对语言权所关切者，包括确认原则性的语言权和对少数族群语言权利的特别保护两个方面。第一，确认原则性的语言权。语言权在台湾地区被认为是族群利益的保护重点，必须以立法的方式加以确认。1997年7月21日，台湾地区第四个“宪法增修条文”第10条明定：“肯定多元文化，并积极维护发展原住民族语言及文化。”②这是至今台湾地区语言权进入重要法律的唯一成果。但是，“宪法”层面的语言权仅指少数民族的语言权，并未包括其他族群的语言权。因此，在台湾地区现行“宪法”或其他重要法律中载入各族群统一的语言权，将语言权纳入台湾地区的人权体系，是台湾地区族群语言法制的重点目标。第二，建立对少数族群语言权的特别保护。闽南、客家和少数民族等族群争取使用、学习本族群语言的权利，是乡土语言重建运动的直接原因。因此，台湾地区族群语言法制需要通过法律对少数族群语言权加以特别保护，包括在原则性的语言权之外特别确认少数族群语言权的具体内容，并科以公权力保障少数族群语言权的特别义务。③整理台湾地区相关政党和学者的主张，台湾地区少数族群语言权的具体内容包括：1.少数族群有认同本族群语言的权利；2.少数族群有权在公开或私人场所使用本族群的语言；3.少数族群有权学习本族群的母语；4.少数族群使用本族群语言不受公权力和社会的歧视；5.公权力应当为少数族群使用本族群语言提供便利；6.公权力应当建立少数族群学习本族群语言的教育制度，等等。这些诉求已经成为台湾地区各族群的共识，因而也是台湾地区族群语言法制构建的重要工作。

（三）语言文化保存

语言是文化的载体，语言的多样性是台湾地区多元文化的体现。在理论维度上，多元文化主义常被作为语言地位规划或语言权的理论根据，④前述台湾地区“宪法增修条文”又在规范层面确认了“多元文化”的原则。族群语言作为族群文化的重要组成部分和载体，是多元文化的组成部分。⑤台湾地区现行“宪法”有关“多元文化”的规定，被认为是语言权的渊源。⑥由于闽南、客家和原住民族的语言在“独尊国语”的时代，并不具有“官方语言”的地位，在语音、文字、语法等语言本体特征上较少经过科学、系统的语言本体规划，因而在相当程度上保留了各族群文化的原生态特征。如客语在语音、词汇上的特色，都在相当程度上保留了台湾地区客家文化精髓。族群文化与族群语言既然有着如此紧密的联系，保存语言文化，也成为台湾地区族群语言法制的工作之一。与语言地位规划和语言权不同，保存语言文化的主张比较温和，又能从多元文化的角度包容语言地位规划和语言权的核心主张，因而在台湾社会的认同度较高。台湾地区各群体对于保存语言文化的立法主张比较统一，主要包括：1.在多元文化的“宪法”框架下，确认族群语言的多样性；2.保护各族群语言形成的文化渊源，在客家和少数民族聚居的区域建立族群文化保障机制；3.尽力维护和保障少数族群语言存在的文化空间，避免主流文化对少数族群文化的侵蚀；4.建立族群语言文字的资料库、完善族群语言拼音方案，保存语言文化表现形式的文字、语音和词汇等要素。语言地位规划、语言权和语言文化保存等台湾地区族群语言法制的关注面向与意识形态的距离由近及远，因而在台湾地区的社会共识上也形成了由弱到强的光谱，而这一光谱导致了立法难度亦有着由难到易的特点。因此，1990年代以后台湾地区立法基本是沿着由以语言地位规划和语言权保障为重点，转变为注重语言文化保存的路径。这一路径既体现了理论与实践的逻辑统一，又暗示了台湾地区族群语言立法的无奈。

二、台湾地区族群语言法制的实践与回应

由于泛政治化和意识形态化的乡土语言重建运动并没有满足多数台湾民众有关语言多样化的需求，也未获得台湾社会的共识，因此，尽管台湾地区公权力机关和学者努力推出一部能够体现台湾地区族群语言平等关系的“基准法”，台湾地区族群语言法制的建构工作至今并未完成。但台湾地区并非没有族群语言平等法制建构的尝试。在族群矛盾突出的背景下，台湾地区的族群语言立法采取了迂回和替代的建构方法。在大众运输领域的工具性语言立法和“少数民族基本法”、“客家基本法”等单一族群立法中的语言条款，就是此种方法的产物。

（一）族群语言立法的波折

1990年代前，台湾当局对于族群语言立法的总体态度是“独尊国语”，因而采取了压制闽南、客家和少数民族等族群语言的做法。台湾当局在教育、歌曲文艺、广播电台电视、公共事务、少数民族事务等领域，都有推广“国语”、限制族群语言的规定。①这些规定在法制层面上推动了“语言位阶”的形成，在一定程度上压抑了台湾地区族群语言的传播和生存空间。进入1990年代后，乡土语言重建运动的压力取代“独尊国语”运动的压力，迫使台湾当局起草多部具有“语言基准法”特征的法律草案。2002年的“语言公平法”和2003年的“语言平等法”以进行语言地位规划为主，兼顾对语言权的宣示与保障。“语言公平法草案”是台湾当局“客家委员会”2002年委托知名学者施正锋教授起草的，该草案将少数民族语言、闽南话、客家话和“台湾北京话”都列为“国家语言”﹙第3条﹚，并规定这些语言一律平等﹙第6条﹚，各级地方公权力机关有权选择本地区的通用语﹙第11条﹚，人民享有选择、学习和使用语言的权利，公权力应当为实现人民的语言权提供保障措施。“语言平等法草案”由台湾当局“国语推行委员会”于2003年通过，该草案将“各少数民族语﹙阿美族语、泰雅族语、排湾族语、布农族语、嘎玛兰族语、卑南族语、鲁凯族语、邹族语、塞夏族语、雅美族语、邵族语﹚、客家话、Ho-lo话﹙台语﹚、华语”等14种语言同时列为“国家语言”﹙第2条﹚，规定这些语言一律平等﹙第3条﹚，少数民族语、客家话和“Ho-lo”话受特别保护﹙第4条﹚，确认原则性的语言权﹙第5条﹚，各级公权力机关有关选择本地区的通行语言﹙第9条﹚，并详细规定了人民所享有的各项语言权以及公权力保障人民语言权的义务等。这部法律草案将14种语言都列为“国家语言”，尤其是对闽南语使用了“Ho-lo话”的表述，又将闽南语等同于“台语”，因而引发台湾社会的广泛质疑与批判，台“教育部”负责人黄荣村不得不为此出面解释，声言这部法律草案的“宣示意义大于实质意义”。“语言平等法”失败后，台湾地区族群立法工作从台湾当局“教育部”移转到“文化建设委员会”﹙“文建会”﹚，标志着族群语言立法的重点从语言地位规划和语言权保障转向“语言文化保存”。“文建会”于9月22日提出“国家语言发展法草案”，这部法律草案与“语言平等法草案”的最大区别是没有用列举的方法定义“国家语言”，而是将之定义为“各族群固有自然语言、手语、书写符号及所属方言”。在人民的语言权、公权力的语言保障义务等方面，与“语言平等法草案”基本相同。2007年为选举利益，“文建会”修改后的“国家语言发展法草案”，后经台湾地区“行政院”进一步删减后通过。该草案大幅度删减2003年草案的内容，取消“方言”的表述和对于语言权的规定，增加建立“国家语言资料库”的规定，更加凸显台湾族群语言法制在“语言文化保存”方面的功能。由于台湾地区社会各界在族群语言法制建构的诸多问题上没有达成共识，且该问题与岛内族群矛盾、蓝绿矛盾交织在一起，因而至今台湾地区也没有完成“语言基准法”的立法工作。

（二）族群语言立法的另一面：工具性的语言立法和单一族群立法的语言条款

“语言基准法”立法的困难，并不意味着台湾地区族群语言法制建构的停步。台湾当局通过替代和迂回的方式，从两个面向进行了族群语言法制的建构。第一，工具性的语言立法，在语言的交流价值和身份价值间寻找折衷。“乡土语言重建运动”放大了语言的身份价值，反而湮没了语言在交流价值方面的工具。与语言在型塑身份认同方面的价值相比，社会个体可能更加关注语言作为交流工具的价值。①因此，台湾当局借助语言的交流价值，在有关语言的工具性立法方面，取得了一些法制成果。2000年4月通过的“大众运输工具播音语言平等保障法”是这些法制成果中的典型代表，也是台湾地区迄今唯一一部以语言平等保障为立法目的的法律。该法第4条将“语言”定义为“各不同族群所惯用之语言”，规定大众运输工具除“国语”外，另应以闽南语、客家语播音，其他少数民族语言的播音，由各地方公权力机关酌情决定﹙第6条﹚。“大众运输工具播音语言平等法”将语言的工具价值和身份价值进行了折衷，运用语言保护中的“社会区隔”原理，②在大众运输事务中，型塑了高阶语言和低阶语言并存的局面，防止高阶语言的无限制扩张，为各族群语言的平等创造条件。同时，这部法律还注意到少数族群语言的特别保护与通用语的关系，没有如后来的“语言平等法草案”、“国家语言发展法草案”一样，对少数民族语言作出一一列举式的机械性规定。“大众运输工具播音语言平等保障法”的出台表明，在族群对立和党派矛盾暂时无解的情况下，工具性的语言立法是台湾地区族群语言法制的一个可行路径。第二，在为单一族群订定的“族群基本法”中载入“语言条款”，实现对少数族群语言的特别保护。语言是少数族群的核心要素，因为正是语言让该群体得以维系日常交流，表达愿望的需求，反映该族群世界观的本质，语言尤其容易成为族群主义的象征。③台湾当局在为单一族群订定的“族群基本法”中，规定了对该族群语言及语言权的保障条款。“原住民基本法”是规范台湾地区少数民族事务的专门法律。该法在第9条、第12条和第30条规定有少数民族语言发展、少数民族语言保护与使用、少数民族语言能力验证等内容。“客家基本法”是规范台湾地区客家事务的专门法律。由于对客语和客家文化的保障，是客家运动的原初目的，因而也成为“客家基本法”的重要内容。④“客家基本法”在界定客语、保障客语和客家文化的具体措施、确认客语与其他语言的平等关系方面，都对客家运动在语言方面的诉求作出了回应，在一定程度上弥补了因“语言基准法”缺失而留下的法制空白。由于台湾地区所订定“族群基本法”主要针对处于“双重少数”地位的客家族群和少数民族族群，因而对于克服语言的“沉默地带”效应有所助益。

三、结语

尽管族群语言曾经和正在被“”群体用作一项政治议题，但就总体而言，台湾地区的族群语言及其所承载的族群文化，是爱乡爱土的台湾意识的重要组成部分，建构各族群语言的平等关系，亦是台湾地区各族群民众、尤其是少数族群民众的重大关切。因此，在台湾当前的政治格局下，法制不仅是台湾地区各族群争取语言平等的成果，而且体现了各族群坚持本族群文化的品格。从法制面对台湾地区族群语言问题进行叙述，对于客观认识和分析台湾当局和台湾地区各政治力量的族群语言政策颇有裨益，对于保存优秀的台湾族群文化资源，强化台湾地区各族群的“中华民族认同”也有着现实意义。当然，台湾地区的族群语言法制建构工作尚未完成，未来台湾地区族群语言平等的前景和法制化成果的展现方式，还值得进一步观察和更加精细化的研究。

作者：祝捷 单位：武汉大学法学院