农村弱势群体权利保护的困境与出路

【摘要】由于自然、生理等因素影响，云南农村弱势群体存在规模庞大、结构复杂、返贫率高、集中于少数民族地区等特征。云南农村弱势群体的法律保障存在法律体系不完善，法律适用性不强，立法层级低，地区差别较大，法律保障覆盖面小，适用对象过于狭窄等问题。云南弱势群体的法律保护应实现从道德关怀到权利保障的转变，建立并完善新型社会救助体系，规范社会救助立法工作。

【关键词】农村 弱势群体 权利保护 社会救助法

农村弱势群体的构成

从社会保障的角度分析，农村弱势群体是居住在农村、经济上极度贫困、社会发展机会少、在社会竞争中处于劣势并且自身没有能力改变现状、需要国家或社会力量支持和帮助的人群。①他们生活在农村，收入低、尚未解决温饱问题和生活困难，包含大量绝对贫困人口，其中主要由老弱病残孕及未成年人构成。结合云南省情来看，云南农村弱势群体呈现出规模庞大、结构复杂、返贫率高、集中于少数民族地区等特征。云南农村弱势群体主要有以下两种类型。

生理性弱势。这部分人的弱势地位是由于生理原因造成的，如残疾人、丧失劳动能力者、老年人等。根据云南省第六次人口普查资料，全省共有残疾人口288.3万，其中山区农村残疾人口总数为222.5万，占全省残疾人总数的77%。据调查70%以上的残疾人家庭是贫困户，按户均人口4人计算，农村因残导致贫困的人口约有890万。同时，云南人口老龄化进程加快，云南60岁及以上老年人口为508.7万，其中农村60岁以上老人总数为360万，占全省老年人总数的65%，相当一部分农村老人生活不能自理，他们中除五保户能享受到国家提供的保障，其他人的生活主要靠家庭和亲属提供。所以，生理性弱势是云南农村弱势群体形成的因素之一。

自然性弱势。云南省农村人口主要分布在深山区、石山区、高寒山区。自然条件差，坡地利用率极低，单位面积产出少。如澜沧县是全国唯一的拉祜族自治县，又是国家扶贫工作重点县，有20多个民族中一半以上是从原始社会直接过渡到社会主义社会，其经济状况和社会生活都处于弱势状态；又如怒江州，4个县均为国家级扶贫开发重点县，自然条件恶劣，经济落后，是全国30个自治州中最贫穷的地方，农民收入每年只有几百元；文山州8个县有7个县是扶贫开发县，332万人口中农民占92.2%，石漠化现象突出，优质耕地少。②很大程度上来说，这些居民的弱势状态是自然环境造成的。云南农村地区的生态环境较为脆弱，自然灾害频发，农业自身抵御自然灾害能力极差，所以自然灾害也是农村弱势群体形成的因素之一。

农村弱势群体权利保护面临的法律困境

法律体系不完善，且法律适用性不强。对弱势群体进行必要的法律保护是西方福利国家的典型做法。英国、德国、法国等西方发达国家均在宪法、一般法、社会法和专门法四个层次对弱势群体进行立法保护。特别在专门法这一层级，分别有专门针对儿童、妇女、残疾人、老年人以及农民的若干部门法，形成了一个多元化的立法保护体系。我国自上世纪90年代以后，先后制定了《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保护法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》等基本法律。但整体来看，这些部门法大多是一些原则性的法律条文，虽规定了未成年人、残疾人、妇女、老人等享有的若干权利，却未对这些权利的实现提供相应的法律保障，使得这些权利更多是一种象征。

2010年《中华人民共和国社会保险法》正式实施，在这部法律中规定了基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等五种类型的保险方式，开始具体涉及对农村弱势群体权益的保护。但是在基本医疗保险、基本养老保险这部分最可能惠及农村弱势群体的法律规定中，农村居民和城镇居民采用了两种不同的制度设计，城乡居民在养老保险和医疗保险方面仍然存在巨大的差异。与此同时，社会补助、社会救济方面的立法仍处于空白状况，社会保障立法还没有形成一个系统。

立法层级低，地区差别较大。目前，针对云南农村弱势群体最为有效的救助制度体系应该是农村的贫困救助制度，包括基本生活救助和专项救助两个体系。其中基本生活救助包括“五保户”供养、“小”扶贫、农村特困户基本生活救助、农村最低生活保障四项内容；而专项救助包括医疗救助、教育救助、法律援助、科技救助等内容。这些救助制度是对云南农村弱势群体针对性最强、保护或帮助最为直接的制度。但这些救助在具体适用中主要依据的仍是一些部门规章、地方法规，甚至仅仅是地方政府的政策规定。以农村医疗救助为例，目前云南省适用的是2006年民政厅、卫生厅和财政厅联合发文的《云南省实施农村医疗救助暂行办法》，这个办法也是依据《民政部、卫生部、财政部关于实施农村医疗救助的意见》（民发[2003]158号）制定的。显然，这些政策规定还未上升到法律层面，在执行过程中，很可能因为地方政府的财力及各种主客观因素的变化而受到影响或制约，使国家对农村弱势群体的救助有随意性、偶然性的特点。上述救助制度在具体执行过程中，反映出的地域差异也比较大。以笔者在云南曲靖市富源县、罗平县调查两地的情况看，地方财政情况较好的县域，救助相对规范，农村低保、农村新农合医保等制度的参保率较高，农民受益面相对广一些；而财政情况不容乐观的县域，救助就显得比较零散，参加农村低保、农村新农合医保的比例相对都要低一些。这种地域差异，对比我国中、东部地区就更为明显。

法律保障覆盖面小，适用对象过于狭窄。目前，由于云南经济社会总体发展状况与国内其他省份，特别是中、东部发达地区相比仍处于比较落后的状况。笔者在对地方民政部门专管社会救助的工作人员访谈过程中得知，目前在农村应该享受社会救助或社会保障范围内的人数，远比实际受益的人数要多得多，以至于很多救济、救助制度实施过程中，变成轮流坐庄。罗平县布依族聚居、富源水族聚居的两个乡镇，都出现类似情况。这些远离城市的偏远民族聚居区域，农村教育比较落后，儿童辍学的情况时有发生，大部分少数民族村民对于国家的这些救助或救济政策、法规，包括哪些人应当接受什么性质的社会救助并不知晓，偶尔受到政府的救济或救助后，心存感激，并不觉得这是政府的责任。

农村弱势群体法律保护的路径分析

云南地处我国西南边疆，有着丰富的矿产、水利、旅游和电力资源，云南的发展对于国家的民族团结、西南边疆的稳定意义重大。如果国家继续对庞大的农村弱势群体，特别是民族地区的农村弱势群体，按照以往“循序渐进”式的保护方式不加干预的话，诸多的社会矛盾很可能出现“井喷”式的爆发，其后果不堪设想。因此，当前必须加快对农村弱势群体的保护力度，使他们的合法权益切实得到维护。

对云南弱势群体的法律保护要实现从道德关怀到权利保障的转变。现代社会救济制度的建立是人权观念由保障自由权为重心向生存权重心转移的结果。生存权作为一项基本人权派生出的物质帮助权，奠定了社会救助制度的基础。③我国宪法第四十五条明确规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利……”，宪法的这些规定为农村弱势群体进行法律保护提供了宪法基础。救助处于弱势地位的公民既是国家的责任，也是国家的义务。对于国家而言，对农村弱势群体的法律保护应当实现从道德关怀到权利保障的转变。

规范社会救助立法工作是维护云南农村弱势群体合法权益的根本措施。就一国而言，基本的社会保障制度体系应当包括社会保险、社会救助、社会福利和优抚保障四个组成部分。2010年我国已正式颁布了《中华人民共和国社会保险法》，奠定了社会保障立法制度的基础，而对于社会救助、社会福利和优抚保障而言，总体上还处于无法可依的状况，在国家制定统一的《社会保障法》之前，应逐步完成对其他三项制度的立法工作。由于社会救助是社会最低层次的社会保障，因此首先应制定统一的《社会救助法》，对社会救助法的适用对象、社会救助的层次和体系、社会救助的资金保障等问题作出明确规定。在《社会救助法》中，应将社会救助的对象、范围加以明确规定，针对不同的救助对象，设置不同的救助制度。更重要的是，应当调整中央和地方政府在社会救助资金供给方面的比例关系。加大中央资金保障的比重，避免出现地方政府因地方财力受限无法实施有效的社会救助，缩小社会救助的地区差异。

云南农村弱势群体的基本生活保障有赖于新型社会救助体系的建立和完善。由于目前我国社会救助的具体形态，散见于各种单行的法律法规以及地方政策之中，要从整体上对救助体系进行分类并从理论上加以界定是十分困难的。就云南的具体情况而言，目前首先应理清并规范各种社会救助制度的关系，规范救助工作的开展。具体而言，贫困救助应建立以基本生活救助为主、专项救助为辅的基本救助模式。在基本生活救助中，除针对特殊对象“五保户”供养、农村特困户基本生活救助、“小”扶贫外，最重要的就是加大对农村最低生活保障制度的推进力度，使最低生活保障制度的覆盖面增大，救助的标准提高；专项救助应当涵盖医疗、教育、法律三大领域。对于因为遭受自然灾害、意外事件等侵害的农村弱势群体，应当提供食物救助、住房救助等形式的急难救助。

（作者为云南省曲靖师范学院政法学院副教授；本文系云南省哲学社会科学规划课题《云南农村弱势群体权利保护及社会救助体系建立研究》中期成果，课题编号：QN2009012）

注释

①张娟，樊文星：“农村税费改革对弱势群体的影响”，《经济问题探索》，2006年第1期。

②黄仁跃：“关于加快云南贫困地区农业发展增加农民收入的建议”，《云南农业教育研究》，2005年第3期。

③林莉红，孔繁华：《社会救助法研究》，北京：法律出版社，2010年，第53页。