智慧城市建设不同阶段风险表现及防范对策

作者简介：胡丽，博士生，主要研究方向为科技管理与公共政策分析。

基金项目：中央高校基本科研业务费资助项目“智慧城市对中国社会发展的传导机理研究”（编号：HUST2012WQY006）。

摘要 目前关于智慧城市的研究主要集中于积极推进智慧城市建设，很少有研究关注智慧城市可能存在的风险。智慧城市建设风险是指智慧城市建设的整个生命周期中某一特定环境下某种损失发生的可能性。本文基于阶段分析法，具体分析了智慧城市建设在规划设计阶段、开发建设阶段以及运营维护阶段所面临的不同风险因素和风险事件。其中，规划设计阶段主要包括信任和需求不足、目标可行性、战略趋同性和规划可持续性等风险因素；开发建设阶段的风险包括技术、人员、经济、管理和社会环境等核心要素投入不足；运营维护阶段主要面临两大类型的风险，一是各个子系统正常运作的风险，特别是核心技术的可靠性和安全性风险，二是衍生出新的城市问题的风险，包括城市经济、社会、政治、文化、生态等风险。为有效应对智慧城市建设不同阶段的风险，首先需要明确智慧城市建设需求和目标，科学规划；其次需要保证充足的要素投入，科学管理；最后需要保障信息系统安全，全面推进智慧城市社会建设。

关键词 智慧城市；风险分析；风险防范；阶段划分

中图分类号 F291.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2013）11-0130-07 doi：103969/jissn1002-2104201311019

据不完全统计，当前全球已启动或在建的“智慧城市”（smart city）已达1000多个，未来还会以每年近20%的复合增长率增长[1]。与更多是在技术层面定义的“智能城市”（intelligent city）和“数字城市”（digital city）等概念不同，“智慧城市”是一种“以数字化、网络化和智能化的信息技术设施为基础，以社会、环境、管理为核心要素，以泛在、惠民、绿色为主要特征的现代城市可持续发展韬略”[2]。从本质上来说，智慧城市是人类在科学技术和社会经济不断进步的情况下，为追求更安全的生活环境、更稳定的社会秩序以及更舒适的生活方式，所设计和构想出来的社会变迁模式，仍然是“现代文明发展初衷”[3]的一种延续，从而也将会被纳入风险理论的现代性反思。

1 智慧城市建设风险研究现状与范式选择

事实上，智慧城市的概念成型之后，部分学者就已经开始思考和关注智慧城市建设中可能出现的种种风险。胡小明认为，智慧城市的规划其实就是城市整体的智慧建设规划，其风险主要来源于“复杂性问题与不确定性问题”[4]。Naphade M.认为智慧城市建设需要技术、规划、管理和运营的创新，但世界各地正在进行的一些项目都表明这种城市转型面临着许多政治、社会经济和技术的障碍，对于城市管理者来说，要改变城市管理的现状往往需要在多个职能部门进行大量的协调，企业所期望的持续投资回报率也面临严峻挑战，而技术障碍则集中表现在“实现系统的互操作性”、“确保安全性和保密性”、“泛在布控传感器和信息设备”以及“设计新的无缝隙人机交互模式”等方面[5]。邓贤峰从经济、技术、社会伦理、法律等视角综合探讨了智慧城市建设所面临的风险及其风险防范思路，智慧城市建设将面临“信息产业整体布局风险”、“数据安全风险”、“社会伦理风险”、“信息安全主体法律问题”、“核心技术安全风险”等风险因素[6]。

整体而言，虽然智慧城市的风险研究没有被忽略，特别是关于智慧城市所存在的技术风险和产业风险已经开始形成相对系统的研究，但现有的风险研究在全面性、系统性、结构化方面存在明显不足，一些关键性问题没有得到有效解决。首先，现有研究缺乏对智慧城市风险、网络社会风险、城市信息化风险等进行有效区分，尽管这几类风险部分重叠，但都有其特定的风险来源和风险表现，需要区别对待。其次，城市风险研究范式是风险分析与风险管理的整体性思路，但目前仍然没有研究提出相对成熟的智慧城市风险研究范式。因此，在现有研究的基础上，选择一种恰当的风险分析方法，较为“系统地”、“谨慎地”、“动态地”、“全程性地”[7]识别智慧城市建设风险，提出防范对策和建议，具有重要的理论和实践意义。

智慧城市建设本身就是一个过程的概念，这一过程从形成初步理念、制定战略规划、开展顶层设计开始，然后集结各种技术、经济和社会资源，完成技术架构、应用推广、制度建设和组织调整等多方面的建设内容，最终建成智慧城市。在智慧城市建设实践中要明显地识别出一个完整的建设过程几乎是不可能的，我们因此很难定义一个城市开展智慧城市建设的起点和终点，但这种“过程”的概念为我们提供了一个相对可识别的社会风险分析的时间边界。智慧城市建设社会风险分析的核心任务就在于分析整个建设过程中每一个子过程和子系统建设失败的可能性，去探析哪些投入要素存在不足及其可能带来的损失。

智慧城市作为一个社会有机体，具有发生、发展、成熟的生命周期特征和阶段性特征，在不同的生命周期阶段，智慧城市建设的内容和重点不同，其所面临的风险因素和风险事件也不相同。智慧城市建设风险是指智慧城市建设的整个生命周期中某一特定环境下某种损失发生的可能性。因此，我们可以根据智慧城市建设在不同生命周期阶段的形态和特征，对其进行系统、动态、全面地风险分析，能够更加清楚地描述不同的风险因素并提出有针对性的防范措施。智慧城市的建设周期大致可以划分为规划设计、开发建设以及运营维护三个阶段，不同阶段内的风险分析方法可各不相同。规划设计阶段风险分析可以从一般的方案论证方法中寻找思路；开发建设阶段风险分析主要关注智慧城市建设投入要素方面存在的风险；运营维护阶段风险分析则需要以目标为导向进行逆序推导。

2 规划设计阶段风险分析

智慧城市建设规划是指在理解智慧城市核心价值的基础上形成关于智慧城市建设的战略目标、顶层设计、实施方案、保障体系等核心内容的描述。此外，智慧城市规划还需要设计与智慧城市运作模式相匹配的政治、经济、社会、文化、法律等制度体系，比如政府流程再造、产业结构调整等。因此，智慧城市建设规划设计面临诸多的复杂性和不确定性因素，主要包括需求的复杂性和不确定性，设计和选型的复杂性和不确定性，规划控制的复杂性和不确定性，管理和文化的复杂性和不确定性等[8]，这些因素使得智慧城市建设在规划设计阶段就存在失败的可能性。

3.4 社会环境风险

宽松的政策环境、完善的法规体系、必要的制度供给等社会环境资源是智慧城市建设的基础保障。支撑城市发展的各种社会资源是有限的，城市“智慧”建设与文化、生态、科技等其他发展主题尽管没有非此即彼的冲突，但不可能同时获得同样的资源投入。智慧工程项目如果没有一定的政策保障，就难以保证其处于优先发展的位置。另外，智慧城市建设要求建立统一的技术标准和社会规范以调节不同社会主体的利益关系，倘若与之相匹配的技术标准没有统一，有关信息安全责任、个人信息保护、知识产权保护等法律法规没有相应完善，智慧城市中各行为主体的行为界限、风险与责任承担等将缺乏刚性约束，智慧城市的开发建设将陷入混乱，引发更严重的城市问题。例如，当前我国《个人信息保护法》仍未进入立法程序，法律对公民个人隐私在物联网等新技术环境中的保护几乎是空白，这很可能导致一些掌握信息资源的政府部门或企业滥用权力为己谋利，损害社会公众权益，使智慧城市建设失去公众的参与和支持，由此还会引致智慧城市建设的信任危机和合法性风险。

3.5 管理风险

管理风险是智慧城市建设过程中容易被忽略的风险要素，事实上，智慧城市建设作为一个充满风险和机遇的庞大工程，“对于管理的需求不仅规模巨大、范围广泛，而且需要系统性、关联性的管理服务”[10]，更容易引致多方面的风险。对此，中国工程院院士邬贺铨在北京举行的2011年智慧城市高层论坛上也有过阐述，他认为，智慧城市不仅仅是技术问题，智慧城市的建设需要经济、政策、管理多管齐下，智慧城市的管理比建设还困难。管理风险产生与管理者知识和经验的积累、决策的科学化水平、管理机制的成熟以及信息的流通程度等因素有关。此外，当前智慧城市建设仍处于起步阶段，有关的技术开发有待深入，相关产业链的稳固性需要提高，物联网的社会认知度有待提升，相关企业的赢利模式有待进一步探索，政府、企业、社会在对待智慧城市建设的观念、态度、行为等还有差异，从而导致不同管理层面政策的不协调以及管理理念的不一致，进而对智慧城市的发展产生不利影响。

4 运营维护阶段风险分析

智慧城市建设旨在“促进城市化模式的转变，全面提高城市公共服务的供给能力，推动城市治理模式的变革，促进城市经济的发展”[11]，最终构建一个安全、高效、宜居的城市形态。尽管智慧城市建设可能顺利完成既有规划所确定的工程性和制度性的建设任务，但它也未必能够完整实现上述理想目标。在运营维护阶段，智慧城市建设将面临如下两大类型的风险：一是各个子系统正常运作的风险，特别是核心技术的可靠性、安全性风险；二是衍生出新的城市问题的风险，包括城市经济、社会、政治、文化、生态等风险。

4.1 技术可靠性和安全性风险

与现有信息技术相比，智慧城市建设所依托的物联网、云计算等新一代信息技术，在安全设备网络防护、系统自身加固、应用代码检查、关键设备冗余等方面具有明显进步，但它仍然不能规避所有潜在风险。首先，为了实现“无所不在”的感知，智慧城市建设需要全城布置各种类型的智能设备，形成类生物的“神经系统”，但无论是作为中枢神经系统的超级计算机，还是作为神经末梢的RFID芯片，都可能因自然灾害以及各种人为破坏而失效，造成部分物体信息无法被感知，处理信息无法传递，甚至造成全城“脑死亡”。其次，智慧城市的软件系统由物联网智能物体软件、云计算中心、应用层共平台、个性化服务与应用等软件所组成，在任何单一软件都不可能规避所有漏洞的情况下，如此庞大的软件系统也无法避免黑客和病毒对所有可能漏洞的攻击，这些可能的漏洞和非法行为将威胁智慧城市系统的正常运行。

4.2 经济风险

运营维护阶段，智慧城市建设的经济风险首先表现为产业结构调整风险。智慧城市建设要求形成以信息产业为核心的新产业结构，但大部分城市短期内难以完成这种产业结构调整，而且，信息产业发展会挤占其他产业的资金、人才等资源，使得其他产业发展受限，最终影响城市整体经济效能。其次是产业布局调整风险。在市场竞争环境下，智慧城市建设所推进的信息产业的高度发展，将会造成资金、技术、人才、教育、医疗、交通等资源向少数发达的中心城市高度聚集。能否获得各种有限资源，以保证在新一轮的竞争中获取发展优势，实现产业布局的调整，对每一个城市来说都是一项巨大的挑战。

4.3 社会风险

智慧城市建设会快速改变人们的生产生活方式，对公共空间、社会组织、个人行为产生较大影响。但这种影响的后果通常是以动态方式存在的，受到传统文化习俗、价值观念、、思维方式以及个人经验等多方面因素的影响，城市中的各行为主体能否适应这种社会后果成为了智慧城市建设必须重视的社会风险因素。在“技术万能论”深受质疑的当今时代，社会公众对智慧城市建设具有敏锐而普遍的风险忧患意识，其实这也是一种主观负面的社会风险，因为“风险管理的真正难点在于对主观态度和认知的把握与控制，而不是管理风险的客观方面”[12]。

同时，智慧城市建设的社会风险还体现为市民对日益发达的信息技术的依赖性的增长。美国技术哲学家芒福德从人的主体性丧失的角度对“巨技术”系统进行了深刻批判，他认为人类在利用计算机智能和全球即时通讯等新的“巨技术（mega technology）”建造了一个统一的、全封闭的架构的同时却使自己成为被动的、为机器服务的动物，“如果这种过程持续下去，人的固有的功能或者将与机器相融合，或者为了非人性化的集体组织的利益而受到严格的限制和控制”[13]。智慧城市实质是一个汇聚各种新兴信息技术的复杂“巨技术”系统，生存于智慧城市的人一方面很容易享受到智能信息系统提供的便捷服务，另一方面又将逐步形成和加深对各种技术系统的依赖性而无法摆脱主体性丧失的困扰。

另外，在智慧城市里，人们在充分感知周边事物信息的同时，自己的信息也随时被感知，任何人都在“看”与“被看”中生活。大量信息被汇聚一起并被授权某一部分人管理，这些信息随时都可能被泄露，信息委托风险也由此产生。目前关于物联网和云计算对个人隐私权的危害及其防范措施的研究[14，15]已经开展，但其能否应对智慧城市建设所带来的巨大社会变化仍是一个未知数。

6 结 语

本文采取阶段分析法对智慧城市建设的风险研究作了一个初步探索。事实上，关于智慧城市建设的风险研究可以多视角展开，例如：专注于研究智慧城市建设在技术、经济、社会、政治等某一方面所面临的风险，这种方法所得到的研究成果将会更加深入；又如，通过某一项具体实践来分析智慧城市建设风险，这种分析方法因为有具体的研究对象而容易把握，并且可以运用一些成熟的风险管理理论。总之，当前智慧城市建设方兴未艾，智慧城市建设的风险分析应该作为一种“前瞻性、综合性、战略性问题”被纳入智慧城市建设的发展规划之中[19]，规划者所制定出来的智慧城市建设规划也必须包括风险防范方面的内容。

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