出租车行业运营发展问题及改革阻碍

摘 要： 出租车行业运营的特点、问题和未来的行业改革方向一直备受关注。北京市的出租车行业运营发展经历了二十多年的曲折历程，期间屡次改革调整形成了目前较有代表性的“北京出租车运营模式”，但却从未动摇过出租车行业的特许经营制度。这种特许经营制度是缺乏合法性与合理性基础的，加之诸多阻碍因素制约，导致出租车改革局面止步不前，而唯有市场化改革才是出租车行业健康发展的唯一出路。

关键词： 出租车运营模式； 行业改革阻碍； 特许经营； 市场化

中图分类号： F572 文献标识码： A DOI：10.13411/ki.sxsx.2017.02.023

Abstract： The features， problems of operating modes and new direction of reform in taxi service field have attracted much attention. Beijing’s taxi industry has experienced a tortuous course of development for more than two decades， and has formed a so-called Beijing Taxi Business Model， which is unique and representative in China after several reforms. These reforms have never shaken the franchising model of Beijing’s taxi industry， which is lack of legitimacy and rationality. And on the basis， there are several factors hindering reform in this industry and leading to reforms blocked repeatedly. Therefore， further market-oriented reform is the best way out for the sound development of taxi industry.

Key words： taxi industry； factors hindering reform in taxi industry； franchising model； market reform

一、引言

近年来，随着我国经济的快速发展，城市化进程显著增速，城市建设发展迅猛，随之而来的城市交通问题成为时刻关系着老百姓日常生活质量的热点问题。而随着城市居民交通出行需求的日益增长，出租车在城市交通运转中发挥的作用越来越大，其运营发展问}和行业矛盾更是引起了社会各界的广泛关注。作为中国的首都和国家的政治文化旅游中心，随着出租车逐渐融入普通百姓的日常生活，北京市政府在规划的特大城市客运交通格局中也给予了其出租车行业越来越重要的地位。①而选择北京市出租车行业作为深度剖析的对象，不失为了解我国出租车业整体状况的一种尝试，所谓以小见大，笔者希望从一个角度丰富对该问题的观察研究。

自20世纪90年代初，出租车行业形成迅速扩张态势，经营状况混乱无序，政府开始着手进行一系列治理整顿，通过各种政府管制手段在规模控制、行业准入、价格干预、市场监督等领域对出租车运营活动进行规范。不可否认的是，经过二十余年的治理改革与调整，北京市的出租车行业已经逐步形成了数量相对稳定、经营相对集中、管理相对统一的局面，为保障首善之区的市民出行和经济建设等做出了巨大贡献。

但是，北京市目前所采取的出租车行业特许经营模式，实际上是政府在出租车市场设置数量准入门槛，人为规定一个城市的出租车数量，市场主体只有获得政府发放的出租车牌照（准入资格），才可以参与市场运营。这种特许模式客观上造成了出租车公司垄断市场的固化格局，正是这种刚性行政干预框架下导致的市场力量无法进入的高门槛，最终形成人为的行政垄断并阻碍行业健康发展。

二、现实分析：北京市出租车运营模式衍生行政性垄断，产生诸多问题

一般而言，自然垄断行业具备“次可加性”①特点并产生“沉淀成本”②效应，大多集中出现在公共事业上，其共同表现就是：新主体的进入会导致传输网络和其他设施（如电缆、输油管、输气管和铁轨等）的高成本重复投资。[1] 而出租车行业是以单个出租车个体为单位，并不需要基础设施的投入所以不存在沉淀成本，也不存在现实证据证明其具有“次可加性”。因此，出租车行业不具有自然垄断的属性。那么，出租车行业是否符合应当由国家控制和垄断经营的规定范围呢？我国《反垄断法》第7条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，并对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控，维护消费者利益，促进技术进步。”这条规定实际上说明了国家在某些特定行业应当取得控制和垄断地位。（但并不意味着排除或限制竞争、只由国有企业独资经营这些行业。）可是，出租车行业既不关系国民经济命脉也不涉及国家安全，不属于上述应当由国家控制经营的行业范畴。从本质上看，出租车运营是一种广义的公共服务行业，具有明显的经营特性，其提供的产品具有竞争性和排他性，是一种可以通过市场竞争方式提供的公共服务。综上，依照垄断的相关理论分析：出租车行业的垄断状态既不属于自然垄断也不符合国家垄断要求，而是由于特许经营的市场准入管理制度造成的出租车公司对牌照的垄断控制，是衍生出的一种行政垄断。从现实实践上看，1994年北京市出台《关于1994年控制出租汽车总量增加的通知》开始对出租车行业进行数量管制；1998年住建部和公安部联合的《城市出租汽车管理办法》对出租汽车经营企业所具备的资质、出租汽车驾驶员的具体条件、申请从事出租汽车经营事业的程序、文件规范等作了相应规定，开启了租价管制的时代；2000年的《北京市人民政府批转市整顿出租汽车行业和企业、小公共汽车经营和营运秩序工作领导小组关于整顿本市出租汽车行业和企业意见的通知》开始禁止个体参与经营；2006年北京市政府《关于加强出租汽车行业管理的意见》提出北京市出租汽车行业实行特许经营制度，对出租汽车车辆指标实行无偿、有期配置，特许经营期限8年；2013年北京市政府出台《关于加强出租汽车管理提高运营服务水平的意见》，从准入退出机制、经营年限、考核机制、租价体系等方面进一步规范；2014年交通部颁布《出租汽车经营服务管理规定》，明确对出租汽车电召服务提出管理要求，并对其发展予以肯定和鼓励；2016年《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》相继出台，对网络约车、专车等新型业态纳入政府管制范畴，并将出租车经营年限调整至6年。

反观北京市出租车行业的政府管制现状，虽然由于网约车等新形态的市场冲击有所松动，但行政特许经营模式依然僵化存在，这种“发放牌照”的特许制度既不符合该行业的市场化运营的国际潮流，也不“合法合理”。

（一）北京市出租车行业行政特许经营模式与我国相关法律规定相违背

《关于〈中华人民共和国行政许可法（草案）〉的说明》对“特许”作如下解释：“特许是由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利，主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等。海域使用许可、无线电频率许可是典型的特许。特许的功能主要是分配稀缺资源，一般有数量控制。”出租车行业不可能归入“有限自然资源”的范围内，所以直接先讨论其是否属于“有限公共资源”：出租车营运牌照确实是一种公共资源，根据上述说明行政机关（政府有关部门）可以代表国家授予许可权利，但是这种资源并不属于政府，不可将政府资源和公共资源混淆使用。在政府对出租车进行数量控制之后，出租车经营权成为了政府权力控制的有限资源，其本质上不属于天然的“有限公共资源”。

那么，出租车行业是不是直接关系公共利益的垄断性行业呢？首先，出租车行业运营的公益性程度较低，就是普通的生活服务产品；其次，出租车行业对公共道路的使用权没有排他性；并且，出租车行业运营具有流动分散经营的特殊属性。可见，出租车运营是为了获得经济利益进行的一般性自我经营活动。因此，如果出租车行业被归入“特许”标准加以特许管理，更多是出于行政权力而非公共利益的考虑。

（二）以“牌照数量管制”为核心的出租车特许经营模式并不合理，产生诸多弊病

1. “牌照数量管制”人为造成供需不平衡。在正常情况下，运营牌照应由政府部门以一定价格出售以达到限制出租车数量至Q2的目的。（见图1）该牌照的发放使得以整体为考量对象的牌照持有群体形成一定规模的垄断效应，由此可以以高于完全竞争市场条件下的价格运营，实现一定程度的垄断利润。由于最初的牌照是以免费形式发放的，这无形之中是将政府应得收益（B+D）让渡给牌照持有者。（见图1）由此看来，出于两点原因判断牌照的持有者会阻止进一步发放牌照：（1）牌照总量的增加将使得垄断利润下降；（2）新的牌照发放预示着政府有可能会在未来对现有的牌照重新征收牌照使用费，从而完全消除牌照持有者的垄断利润。由于牌照持有群体阻止政府发放牌照，只要存在牌照管制，就很难依据“客观标准”确定牌照发放数量。

出租车特许经营模式采取“牌照数量管制”作为主要手段存在一个逻辑前提，即政府有能力测算出一个城市出租车的合理数量（其出租车需求量）。虽然国际和国内都曾根据城市情况设计过各种出租车数量计算方法、建立出租车数量需求模型，但无论用哪种方式，只要进行数量管制，实际上都是人为制造出租车市场的稀缺性，最终导致无法按照任何一种“客观标准”控制牌照数量。

2. “牌照数量管制”导致权力寻租和社会福利损失。 根据政府管制俘虏理论的基本思想所述：被管制产业有一种经济刺激，试图影响政府立法管制者，以尽可能建立对本产业有利的管制制度。[8]被管制的利益集团往往竭力操纵管制过程以增加自身收入。在出租车行业即是如此，牌照的数量控制使得本可以引入的市场竞争机制被人为取消，出让社会公共资源所得的收入被持有牌照的企业无偿占有；同时，基于有限牌照的分配权，政府相关管制部门与既得利益的出租车公司结成利益同盟，也给权力寻租腐败留下了滋长空间。

在完全竞争市场条件下，如下图所示，出租车总量为Q1，市场价格为P1，消费者剩余和生产者剩余分别是图中区域（D+E+F）和区域（A+B+C）。（见图2）在牌照数量管制条件下，出租车数量减少至Q2，乘客支付r格上升至PB，生产者剩余与消费者剩余之和减少，该部分减少即为无谓损失（社会福利损失），图中为区域（C+E）。（见图3）可见牌照数量管制的举措造成了整个社会福利的损失。

四、改革阻碍评议：北京出租车行业运营改革困难重重

中国经济时报记者王克勤曾在2002年发表系列文章《北京出租车业垄断黑幕》披露北京市出租车公司“空手套白狼”的发家史，对份儿钱的起源以及大公司制度下司机恶劣的生存状况亦做了全面报道，引起广泛关注和讨论。十多年来，尽管出租车司机上访或司法维权，各级人大代表提案呼吁，媒体发声呐喊，官方与民间机构数次调研佐证，政府几次对行业进行整顿改革，但都无法改变早已形成的利益格局。2013年2月8日，在北京市祥龙出租客运有限公司调研节日期间出租车运营情况，并指示有关部门要择其善者而从之，“行胜于言，应该综合施策、标本兼治，健全激励保障机制，加强科学管理，提高职业道德水平，努力解决好‘打车难’问题”。的指示侧面提点了目前北京市治理出租车行业改革不彰的要害。那么，厘清导致出租车行业改革屡屡受挫、止步不前的阻力和困难，成为接下来针对性突破瓶颈和引导出租车行业运营进行良性轨道的关键。

（一）既得利益集团结成利益同盟，阻拦行业改革破冰

随着我国市场经济发展的不断深入，很多行政体制改革和政府职能调整远远落后于经济改革进程，大量不合理的政府管制权力依然被保留，如特许经营权等分配往往是授予某些利益集团长期把持，北京市出租车特许经营权的持续存在和改革不彰正是如此一例。

《关于加强企业营运任务承包管理工作的通知》（129号文件）让运营司机彻底出局；1999年北京市开始推行“政企分开”，许多集体企业变成民企后明晰了产权；2000年北京市出台的《关于整顿本市出租车行业和企业意见的通知》指出“企业总数控制在200家左右，车辆总量控制在6万辆左右”，鼓励出租车企业兼并重组与规模化经营，大企业开始互相兼并以获得经营指标。自此，出租车公司与政府事实上形成了利益共同体。虽然政府依然主导着出租车行业的经营结构，但是随着企业规模的扩大，大企业对出租车行业的垄断地位逐渐形成，处于共同利益的考量，大企业之间必然结成利益集团，与政府的谈判能力不断增强，直接影响政府的决策。不难推测，“北京市的出租车公司和政府的相关管理部门结成了牢固的利益同盟，它们在公开的秘密下，进行着不光彩的收入再分配”。①这其中权力的滥用和寻租由于得不到有效的监督和制约，只会进一步加剧对于国家税收、司机权益和消费者剩余的损害，所谓“富了老板，肥了官员，亏了国家，苦了司机，坑了百姓”。②