浅析政府决策中的公众参与

【摘 要】 公众参与政府决策是提升政府治理效能、加强民主政治建设的重要方面。进一步扩大政府决策中的公众有序参与，提高公众参与有效性，需构建多元开放的公众参与模式，增强公众参与的管理能力，完善公众参与途径，提升公众参与意识和参与能力。

【关键词】 政府决策 公众参与 参与模式

【作者简介】 姚宜，广州市社会科学院副研究员。主要研究方向为行政管理与公共政策。

【中图分类号】 D621.5 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）03-0007-03

党的十强调要坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见。政府在管理社会公共事务的过程中，各项政策的制定直接关系到广大民众的切身利益，要确保政策更够更快、更好地得到执行，需要在决策过程中充分征求民意，使公众意见得到切实反映;公众参与政府决策，通过多种方式表达利益诉求、影响政策制定，有助于增强政府决策的正当性，提高行政效能，有助于减少社会矛盾、促进社会和谐。在政府决策中扩大公众有序参与，提高公众参与有效性，是提升政府治理效能、加强民主政治建设一个重要方面。

一、政府决策与公众参与

政府决策是政府部门在实施社会管理过程中，遵循公共利益最大化和合理性原则，依法定内容和相关程序最终做出决定的行为。政府决策中的公众参与，指政府决策过程中，政府部门以外的社会主体为了维护自身及公共利益，通过多元化途径直接或者间接参与政策的制定、实施和评价调整的各个阶段。政府在管理社会公共事务的过程中，各项政策的制定直接关系到广大民众的切身利益，要确保政策更快、更好地得到执行，需要在决策过程中充分征求民意，使公众意见得到切实反映;公众参与政府决策，通过多种方式表达利益诉求、影响政策制定，有助于增强政府决策的正当性，提高行政效能，有助于减少社会矛盾、促进社会和谐。

1. 政府决策中公众参与的必然性

在政府决策中引入公众参与具有其必然性。首先，政府各项政策的整个运行过程都是基于社会公众而展开的，政策制定要以维护公众利益为目的，政策实施要依靠公众的配合和贯彻，政策的效果评估也要以公众认同为检验。其次，社会主义市场经济的发展，使得社会全员利益意识和自主意识不断增强，公众积极参与政府决策、争取自身利益的积极性大大增强。第三，随着我国政治体制改革的深入推进，政治过程中民主化、法制化不断强化，社会公众的民主观念和参与意识随之不断增强，表达意愿、具体参与政策的制定、执行和反馈全过程，使政策能够充分代表自身利益的要求日益强烈。第四，信息网络技术和大众媒体的发展使得政策信息传递变得十分便捷，为公众参与决策过程提供了技术支持。

2. 政府决策中公众参与的价值功能

在政府决策中引入公众参与具有重要价值。首先，公众参与有利于保障决策的公平性。市场经济体制下，社会利益的分化使得公众诉求呈现多元化状态，推进公众参与政府决策能够平衡各方利益，在一定程度上减少利益摩擦，促进社会稳定和谐。其次，公众参与有利于提高政策合理性。广泛的公众参与扩大了决策依据的信息来源，能够发挥集体智慧的优势，有助于提高决策的针对性和决策质量。第三，公众参与有利于培养公众的参政议政能力。通过表达政治意愿和利益诉求，可以培养公众对政府决策的独立见解、提升获取政治资源的能力和对民主政治的有序参与。

二、政府决策中公众参与的领域和途径

1. 参与领域

政府决策是一个集中的行动过程，其主要环节包括建立议程、制定方案、选择方案、政策执行以及评估等。在这一过程中，要增强决策的科学性、民主性，要将公众的充分有效参与贯穿到决策的各个阶段。首先是参与政策制定。政策制定是政府决策过程中的首要和核心阶段，公众参与政策制定主要是参与政策问题的界定、政策目标的确立以及政策方案的设计和选择，广泛的公众参与有利于加强公众与政府的相互理解和信任，促进利益整合，有利于减少政策执行中的摩擦和成本，促进政治和社会稳定。其次是参与政策执行。有效的政策执行离不开公众参与，积极的参与有利于增强公众对政策执行的认同感，保障政策的贯彻实施。最后是参与政策评估，积极吸纳公众参与政策的事前评估，有助于提前采取预防性措施避免或者减少不良影响带来的损失;事后评估则有助于对政策执行过程中暴露出来的不足采取弥补和修订措施，防止不良后果的继续蔓延。

2. 参与途径

在协同治理的背景下，公众可通过制度性和非制度性两种途径参与政府决策。制度性参与指的是通过人大、政协、、听证会等法定途径参与公共政策的制定、修订、监督以及对实施结果的评价，有直接参与和间接参与两种方式。直接参与途径主要有座谈会、听证会、论证会和公众调查等。这些途径使用广泛、程序较为规范，在公众参与中发挥着重要作用，弊端则在于代表的选择由决策部门决定，存在自利性倾向，导致公众意愿和利益不能充分表达。间接参与方式主要有通过地方人大和政协会议参与决策过程，或通过半官方政府智囊机构以政策建议的形式为政府提供决策建议，或通过工青妇等群团组织汇总意见再上传到相关决策部门。

非制度性的参与途径主要有媒体、社会组织和网络等。报刊、电视、广播等大众媒体是公众参与不可或缺的重要途径，当前公众参与呈现出强烈的“媒体驱动”特点，大众传媒和网络媒体越来越多地引领公众参与到公共事务管理和公共议题中来，对政府决策的影响力日益加大。社会组织则是近年来公众参与的新型途径，通过将具有相似利益诉求的个体结成利益共同体，以团体的形式参与到政府决策中。此外，越来越多的公众开始通过网络平台表达利益诉求，借助网络平台快速传播意见形成一定“声势”，促进政府与公众的直接对话进而增强对决策的影响。

三、政府决策中公众参与潜在的风险性

公众参与政府决策有助于提高政府决策质量，促进政策执行，增加政府对公众需求回应的灵敏度，同时也应看到，公众参与本身蕴含着一定的危险性。第一，公众参与可能影响政府决策管理效率。公众参与中的不同利益、不同诉求，增加了政府决策在追求公平目标时的工作难度，有可能影响政府管理效率，在极端情况下甚至会阻碍政策的出台。第二，公众参与存在不具代表性的风险。参与的公众往往是一部分人或群体，无法做到完全代表所有具有参与资格的人，也存在通过参与追求一小部分人的特殊利益甚至是极端的个人私利的情况，造成“少数人绑架多数人”的决策困境。第三，公众参与可能对社会稳定产生一定威胁。当公众参与超越政治和行政系统能够承载的水平、强度和范围时，会影响社会稳定和政治秩序，尤其是近年来网络公众参与的爆发，由于网络存在局限性，公众在网络上的参与极易纵，引发现实中的矛盾和冲突。

四、公众参与政府决策实践中存在的问题

经过多年发展，目前我国政府与公众在社会公共事务管理方面的互动不断增强，公众参与政府决策的领域不断拓宽，参与形式和途径逐步多样化，参与效果日趋明显;社会公众参与意识显著增强，对公共事务的参与和对公共权力的监督呈现多元化主体趋势，但仍存在以下问题：

1. 参与渠道有待进一步完善

主要表现为参与途径不足。制度性参与途径大多由政府垄断，公众参与的代表性、广泛性受到限制，民意得不到充分反映。真正能够代表特定群体利益参与社会管理的社会组织为数不多，还没有形成成熟的利益表达机制，发挥官民之间利益协调和协商桥梁作用的能力较弱。媒体传播追求时效性、轰动性的特点一方面让大多数人的利益诉求无法获得关注形成议题，另一方面个体为获取媒体关注而采取极端做法的现象频频出现。网络作为利益表达的新平台，其资讯碎片化、个人化和情绪化的特点易导致网络舆论乱象，甚至引发极端行为或。

2. 存在形式主义问题

首先表现为参与公众代表性不足。决策涉及到的利害关系人往往人数众多，难以全体参与，需要通过程序化的方式产生代表人，在具体操作过程中，经常会出现对参与代表“代表性不足”的质疑，例如出租车调价听证方案中没有出租车司机代表，引发了广泛质疑等。其次是政策信息披露不充分，导致公众对政策议题、决策依据和政策目标等基本情况不甚了解，难以对政策进行有效评估并提出意见，例如对预算公开群众反映“整体看不懂”、专家反映“细节看不到”，信息不足使公众难以有效参与决策的制定和监督。第三是对公众意见缺乏反馈。决策部门在公众意见是否采纳、不采纳的理由是否有说服力及如何说明等问题上缺乏与公众的有效互动，例如近年来出租车调价、自来水涨价等议题，听证代表和市民在未得到决策部门反馈或政府回应难以让人信服的情况下，形成了“逢听证必涨价”、听证会变“听涨会”的误解与偏见。

3. 公众参与能力和水平尚有不足

第一，公众参与意识存在不均衡现象，例如受教育程度较高的公众，权利和利益意识较强，而一些受教育程度较低的劳动者则参与意识较弱。参与意识在群体分布之间的不均衡，导致对政府决策的参与出现群体失衡，进而影响了政策走向和结果。第二，公众参与结构还不甚合理，对政府决策的影响力不均衡，精英阶层人数虽少但对政策影响力最大;中下层规模大但对政策制定的影响力弱，参与结构不合理，可能会导致政府决策的公平性受到扭曲。第三，公众参与的组织化程度较低，大多是在参与决策时组成非正式的临时性组织，自我整合能力较弱，组织松散，缺乏明确的组织目标和利益诉求思路，在参与政府决策时力度不足，导致意见表达不清晰、利益诉求不统一，难以形成参与合力。

4. 决策部门管理能力有待提高

首先是存在漠视和排斥公众参与意愿和表达的做法，或者一味重视官员和政府智囊、专家学者的作用，忽视公众参与，弱化了社会公众在决策过程中的主体地位，使得决策部门与公众的交流和沟通不足，影响了决策的科学化、民主化。其次是缺乏有效管理策略，对公众参与中出现的一些状况往往反应滞后、处理被动。

五、促进公众有效参与政府决策的对策建议

1. 构建多元开放的政府决策公众参与模式

要进一步推进科学化、民主化和规范化的决策机制和制度的形成，需要加快构建政府、公众、专家三个主体、多元开放的政府决策公众参与模式。一是加快转变观念，摒弃政府垄断决策的落后观念，树立“为民决策”“让民决策”的新理念，杜绝形式主义，切实保证公众的决策行为主体地位。二是提高政府决策的开放性，加大政府信息公开力度，按照国家的相关法律法规，向公众进行及时、适度的信息公开，与公众进行有效的信息交流，充分保障公众知情权;扩大公众参与的范围，在公共事业管理、基础设施建设、城市规划、环境保护、文化教育发展等与公众密切相关的领域，扩大公众参与政府决策的范围;促进公众参与主体均衡化，使不同教育背景、知识背景、社会背景的个人或群体都可以参与到政府决策中来，增强公众参与的代表性和广泛性。三是打造回应型政府，建立政府决策公众参与的意见反馈机制，积极收集、分析、归纳公众意见建议，及时做出反应和回复。

2. 增强对政府决策公众参与的管理能力

在民主参与的环境下做出有效决策，决策部门要掌握公众参与管理策略，提高推进决策科学化和民主化的操作技能。首先是区分决策事项特征，根据事项的技术性、公共事务性等特点，决定是否引入、在多大程度上引入公众参与。其次要识别参与公众类型，界定参与主体范围，针对主体进行公众参与过程的设计，同时要善于利用第三方公众，尤其是客观中立的专家和公共意见人物。最后根据公众参与在决策过程中的作用，确定公众参与的深度。

3. 完善政府决策中的公众参与途径

首先，要切实发挥人大及其常委会对政府决策的监督作用，政府要自觉接受人大监督，对带有全局性、根本性、长远性的问题以及关系公众切身利益的重大决策，依法提交人大及其常委会讨论、决定，主动接受人大质询、特定问题调查、述职评议等监督。人大要不断创新监督方式，变被动监督为主动监督、事前监督;还要加强自身建设，通过培训、讲座等方式提高代表参政议政和监督政府决策的能力，确保监督职能的有效履行。其次，培育和发展社会组织，提高公众参与的组织化程度;引导社会组织加强自身建设，增强公益精神和专业能力，完善沟通交流、维护权益、反映诉求的公众参与功能;加强监督管理，规范社会组织表达利益诉求、参与政府决策的行为方式，促进社会组织健康有序发展。第三，加快构建政府决策与公众网络参与的互动机制，打造公众网络参与平台，引导公众有序参与;完善政府-公众电子政务系统，完善政策议题设置的网络征求意见、网络问政、网络听证等制度，培育公众网络参与的积极性;建立快速有效的政府网络回应制度，贯彻政务公开和决策公示制度，完善政务网站的互动功能。

4. 提高公众参与意识和参与能力

一是加强公众参与意识宣传，重视媒体在公众参与中的引导和鼓励作用，明确媒体对政府决策的监督功能，发挥媒体的宣传功能，正确引导公众参与政府决策;建设公众参与型社区，通过参与社区管理和社区建设，激发公众的参与意愿和主体意识。二是增强公众参与能力，提高公众参与有效性，对公众加强相关政治知识和参与技能的教育与培训，发挥学校、社会团体以及大众传媒的优势，促进参与型政治文化的成长，培育公众的理性思维和维权精神;鼓励公众加强自身学习，改善知识结构，掌握一定的法律知识，在参与实践中提升妥协、沟通与合作能力，提高参与的有效性。

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