对外劳务难局待解

三年前那场不堪回首的异国之旅，至今仍困扰着28岁的王建峰。

2008年3月，王建峰和60余名河北固城县同乡通过劳务公司，在支付不菲的中介费后，前往罗马尼亚首都布加勒斯特打工。不料，在当地建筑工地仅仅工作三个月，他们的签证便到期了。

失去合法身份和经济来源后，他们选择了一条中国式的权利救济道路：到中国驻罗马尼亚大使馆上访。

2009年初，王建峰等人被中国相关部门接回国。然而，劳务中介公司――中企国际经贸有限责任公司(下称中企国际)在国外承诺的赔偿均未兑现。由此，52名工人将其告上法庭。2010年4月，北京市第二中级法院终审判决中企国际返还每名工人出国费用5万元，另支付其他拖欠费用近1.5万元。

判决结果给包括王建峰等多名工人很大信心，随后也提讼。因为案情类似，一审结束之后，工人的律师北京博儒律师事务所律师平宏民告诉《财经》记者，“虽然胜诉可能问题不大，但是能否拿到赔偿很难说。”

商务部统计数据显示，2009年，中国对外劳务合作完成营业额89.1亿美元，同比增长10.6％；全年派出各类劳务人员39.5万人，当年12月末，在海外的中国籍劳务人员达77.8万人。在这个群体中，曾与王建峰等人有类似遭遇的不在少数。由于《劳动合同法》中的劳务派遣规定并不涉及对外劳务，法规层面的《对外劳务合作管理条例》亦迟迟未颁布，加之多头管理的行政体系，使得海外劳工的正常权益难得保证。

梦断布加勒斯特

近年来，罗马尼亚的青壮年劳动力纷纷赴欧盟其他国家工作，使得该国建筑工人短缺，近年来对中国劳工的需求量增大。

2008年3月，25岁的王建峰东拼西凑8万元，以出国费的名义交给河北顺达劳务信息咨询公司(下称顺达劳务)。

随后，王建峰和60余名河北故城县劳工同机抵达罗马尼亚首都布加勒斯特，按照合同，他们将参与一家大型超市的建设工程，时薪3欧元。

不料，全球金融危机波及罗马尼亚，王建峰他们的“海外淘金梦”在三个月之后即告破灭。自2008年7月始，罗马尼亚雇主开始拖欠工人工资。经交涉后得知，中企国际和顺达劳务为他们办理的并非工作签证，而是临时居住签证。自此，王建峰他们成为非法滞留人员，并被罗马尼亚移民局通知限期离境。

非法居留期间，失去了经济来源的工人们陷入困境，据王建峰回忆，他的一些工友甚至去捡当地农民扔掉的长了虫子的冻菜叶果腹，在寒冷冬夜里，工人们只能露宿街头。

一个月之后，类似事情再次发生，2009年2月11日，75名由富源国际经贸有限公司输入罗马尼亚(下称富源国际)的中国劳工因为罢工被雇主赶出宿舍，到中国驻罗马尼亚大使馆附近露宿。很快，被迫露宿的劳工人数达到近200人，他们分别来自山东、吉林、江苏、福建等地，分属于富源国际与福建华闽境外就业中介等几家公司。

此后，中国劳工所在地政府不断派出工作组，前往罗马尼亚解决劳务纠纷，中国驻罗使馆亦参与调解工作。2009年4月，数百名因故滞留劳工分批返回国内。而与富源国际关联的“黑中介”罗颖和龚小宁亦被北京警方拘捕，商务部、国资委亦督促相关公司向劳务人员退还出国费用。

中介乱象

回国后，部分工人对劳务输出公司提讼。

2011年4月4日，北京市朝阳区法院的一纸刑事判决，部分还原了当年的罗马尼亚被困劳工事件部分真相。

判决书显示：2007年12月1日，中外园林建设有限公司(下称中外园林)退休员工罗颖和龚小宁两人与富源国际签订协议，根据协议，富源国际全权委托罗、龚二人招工。后二人又找到具有对外工程承包资质的中外园林，由该公司与罗马尼亚欧石公司签订工程承包协议，并与富源公司签订合作经营协议。

2007年12月至2008年11月，罗颖、龚小宁陆续从山东、吉林、河北、四川、江苏、福建等地招收了800多名工人，并向每名工人收取7.6万元至8.2万元不等的费用，这些费用主要包括中介费用、办理签证以及机票的出国费用等，总额达6000多万元。

顺达劳务的操作手法如出一辙。司法材料显示，2007年12月18日，中企国际与顺达劳务签订了《赴罗马尼亚建筑劳务派遣委托合同》，委托其为罗马尼亚一建筑项目提供建筑工人。这样，并不具有对外劳务资质的顺达劳务得以中企国际名义招募工人。

2004年7月26日，商务部、国家工商总局《对外劳务合作经营资格管理办法》，该《办法》规定了申请经营资格必须符合的条件和提交的材料，也规定了资格审批程序。

“能够获得资质的企业非常少，一般都是与劳动保障部门或者商务部门有关联的企业。”中国劳动关系学院学者李文沛表示。在罗马尼亚劳工案当事企业中，富源国际成立于1994年，是在国家工商总局注册的国有涉外企业。而中企国际起初为原外经贸部的下属企业，至今仍有20％的国有股份。

因为拥有资质，这些国企依靠特许权就可以生存，而具体的业务则承包给各地的劳务中介公司，利益链条不断延伸，中介费亦不可避免地攀升。

其实早在1997年1月16日，财政部、原外经贸部(现为商务部)《对外经济合作企业外派人员工资管理办法的补充规定》中，将管理费和手续费改为“服务费”，并且要求，派遣公司收取的服务费不得超过劳务合同工资的12.5％。而在实际运作中，此规定形同虚设。

立法困境

以此次罗马尼亚中国劳工事件为发端，2009年，商务部等七部门联合通知，通知称一些无资质企业和个人通过虚假承诺，高额收费；一些外派劳务企业层层转包，导致高额收费，损害了外派劳务人员的合法权益。通知还决定自2009年6月10日至8月31日，在全国范围内整顿对外劳务合作企业。不少对外合作企业被列入黑名单。

而罗马尼亚中国劳工事件，亦暴露出中国有关立法的缺位。

中国的海外劳务输出源于1949年后对亚、非、拉地区的援助。改革开放初期，中国的对外劳务合作业务，主要由中央各部门直属的专业公司来承担。此后，随着海外劳务市场的兴起，对外劳务合作关系主要依靠商务部、外交部、公安部等部门的行政手段和部门规章来调整。

广东劳维律师事务所律师黄彪向《财经》记者介绍，“对外劳务具有跨国性的特点，即涉及到不同国家的法律适用问题，也涉及到管辖权问题”，所以这一立法既包括国际立法，也包括国内立法，同时还有国家间的法律和司法合作问题。

李文沛表示，国际劳工组织于1997年6月第85届国际劳工大会上通过的《1997年私营就业机构公约》，是目前唯一对劳务派遣作出全面规定的国际劳工公约，但中国并未加入。不过，李文沛表示，今年4月开始实施的《涉外民事

关系法律适用法》提到，涉外劳务派遣可以适用劳务派出地法，为解决这一困境提供可能。

具体到国内立法方面，对外劳务合作主要由行政规章规制，包括商务部、工商总局联合颁布的《对外劳务合作经营资格管理办法》，原劳动保障部会同公安部等部门颁布的《境外就业中介管理规定》等，立法层级较低，同时多限于对外劳务合作经营主体资质问题，对对外劳务合作各方权利义务，以及争议解决机制、责任划分等方面尚无明确规定。

黄彪告诉记者，“更多的一些保护劳动者的禁止性规定，仅仅散见于部委的通知中，连规章都不是”。在司法实践中，即使对外劳务过程中相关合同约定违违反部委的禁止性规定，各地法院也认定双方的约定有效，因为根据合同法第五十二条的规定，合同“违反法律、行政法规的强制性规定”的才无效，违反部门规章、部委通知的却无法寻求法律救济。

至于现行《劳动合同法》，虽然列入了劳务派遣条款，但相关规定是否适用于对外劳务合作却不明确。

自1992年，经国务院协调，明确由原外经贸部负责成建制劳务派遣，原劳动部负责境外就业，如此形成了劳务输出两家共管的局面。2009年，政府内部职能调整，公民境外个人就业也划归新组建的商务部管理。一时，商务部成为对外劳务合作最重要的管理和促进部门。

制度的惯性运作，导致对外劳务业务免不了和劳动保障部门打交道，“这是劳务中介市场混乱的制度性因素。”李文沛认为。

2009年4月，在罗马尼亚劳工被困事件压力之下，商务部在国务院指示下正式启动编制《对外劳务合作管理条例》，并公开征求意见，后未见下文。该条例征求意见稿中，规定外派劳务企业可向劳务人员收取的服务费由原来的不超过其合同工资总额的10％，该条例还从对外劳务合作企业的经营资格、外派劳务活动的环节步骤、外派劳务培训、外派劳务人员的法律权益、境外就业服务活动等方面作了明确具体的规定，包含很多鼓励性措施。

国务院法制办在商务部文本基础上，于2010年8月公布《对外劳务合作管理条例(征求意见稿)》，并向社会公开征求意见。如今，一年将至，该条例何时出台尚无准确消息。

据《财经》记者了解，法制办征求意见稿中较此前商务部一稿，对于对外劳务合作企业的资格及准入条件更趋严格，如增加对其注册资本明确规定为“不低于600万元人民币”等硬性条件。曾就此征求意见稿向国务院法制办提交意见的律师黄彪指出，在现有立法草案及征求意见过程中，相关外劳务合作企业及行业协会占据绝对的话语权，真正能够代表外派劳务人员权益的立法意见则很少。